Comissão para a Simplificação Legislativa

Notas para a reforma do processo legislativo

Sumário

A. Tópicos para um programa de reflexão sobre o processo legislativo. -

B. Comentários. – I. Audições públicas. – II. Validade das leis e dos regulamentos no tempo. Vacatio legis. Sunset laws e registo de regulamentos. - III. Preâmbulos; publicação de trabalhos preparatórios; comentários oficiais. – IV. Compilação de leis e regulamentos. Leis: adoptar o modelo do US Code. Regulamentos. Vantagens de uma compilação segundo o modelo do US Code. Programação. – V. Consolidação. Consolidação avulsa. Consolidações globais: o modelo inglês. – VI. Definição de objectivos. - VII. Papel essencial da Imprensa Nacional. – VIII. A compilação, objectivo estratégico. - IX. Restaurar o Parlamento como sede única do Poder Legislativo. - X. “Deslegalização”.

As notas que seguem reproduzem, com algum aditamento de prosa, um elenco de sugestões que oferecemos à Comissão, no início dos seus trabalhos (Maio de 2001) [1].

O estilo fragmentário, e em parte simplesmente tabular, que o destino de origem determinou, é conservado, porque cada um dos tópicos, a ser desenvolvido, reclamaria só por si mais espaço do que o que neste lugar é razoável ocupar com todos eles. A escolha de alguns dos tópicos para comentário um pouco mais extenso não obedeceu sempre a considerações de importância ou prioridade relativa: ela resulta sobretudo, ou de circunstâncias do contexto de elaboração originário, ou de um juízo pessoal sobre o grau de conhecimento dos modelos na nossa comunidade jurídica. Assim, por exemplo, não nos parece necessário tecer extensos considerandos sobre análise de custos-benefícios ou avaliação de resultados, cujas ideias centrais são relativamente bem conhecidas; mas já nos parece conveniente chamar a atenção para certas práticas de consolidação e compilação de leis que supomos serem ignoradas entre nós, e de que seria lícito esperar grandes melhoramentos. Também aqui, porém, a inclusio unius não é exclusio alterius; a receita só pode ser a inclusio rerum omnium, porque estamos precisadíssimos de tudo - os males dos outros seriam, por cá, virtudes.

Dividimos o texto em duas partes: a primeira contém uma lista de tópicos para um programa de reflexão crítica sobre o nosso processo legislativo (A); a segunda apresenta um conjunto de comentários a respeito de alguns dos tópicos desse programa (B). Outras notas, que temos elaborado para o mesmo fim, abstemo-nos de as agregar ao texto agora publicado, porque tornariam ainda mais desconexo o conjunto, com desafio excessivo do senso estético do leitor.

A. Tópicos para um programa de reflexão

sobre o processo legislativo

Questões institucionais

1. Restaurar o Parlamento como sede única do Poder Legislativo [2]

2. Recuperar o papel essencial dos juízes na preparação de leis e no acompanhamento do processo legislativo [3]

3. Restabelecer a coordenação, no Ministério da Justiça, das iniciativas legislativas do Governo e de outros modos de participação do Governo no processo legislativo [4]

Redacção das leis [5]

4. Deslegalização [6]

5. Preâmbulos e relatórios: melhorar a qualidade dos preâmbulos como primeiro subsídio hermenêutico [7]

6. Publicação das exposições de motivos e dos trabalhos preparatórios, pelo menos na forma de depósito em arquivo central de consulta livre; comentários oficiais [8].

7. Leis-formulário

8. Manuais de redacção:

1. Vício nuclear dos processos legislativos actuais é a inexistência de processos de audição pública suficientes para assegurar, quer os objectivos políticos da legitimação das leis pela participação dos cidadãos, quer os objectivos técnicos da recolha e processamento da informação disponível na sociedade. Não estamos nisto desacompanhados; mas as companhias que temos são péssimas [25]. Quem quer que conheça, superficialmente que seja, as práticas de hearing de parlamentos estrangeiros que as têm modelares (o nec plus ultra são as do Congresso americano, mas há muitos outros bons exemplos, v.g. na Inglaterra, na Alemanha, em países escandinavos), não pode deixar de observar com pasmo e susto o que entre nós se faz e não faz, tanto na esfera governamental como na esfera do Parlamento.

A ausência de hearings autênticos paga-se muito cara. Nenhuma das muitas leis (isto é, leis e decretos-leis) em cuja preparação colaborámos, algumas de importância fundamental, teve audições públicas; e não hesitamos em afirmar que nenhuma deixaria de melhorar muito, se as tivesse tido. Em todas ou quase todas foram detectados erros e lacunas que um ou dois bons debates públicos com interessados conhecedores não deixariam de revelar a tempo. (As conversas de gabinete com os chamados parceiros sociais - quase sempre moles e obtusas, mais jogo de espelhos e de enganos do que verdadeira e franca confrontação de ideias ou debate de políticas - não suprem minimamente a falta de um processo de audições públicas. Muitas vezes, de resto, os parceiros sociais jogam de porta e não correspondem às melhores intenções dos redactores das leis: pois que têm nisso o mais óbvio dos interesses, para não se comprometerem com os projectos e poderem utilizar certos recursos de última hora. O ambiente e os resultados desses debates à porta fechada são inteiramente diferentes do que seriam se houvesse audições públicas: não se pense que os problemas de transparência são só com a Administração...). E nada mais salutar, para garantir a qualidade dos drafts e dos drafters, do que a perspectiva de uma confrontação pública com quisquam de populo. Estamos em crer que certos curiosos fenómenos de amadorismo pára-quedista desapareceriam como por encanto, logo que se soubesse que haveria que prestar contas públicas do que se fizesse, respondendo a perguntas e sustentando críticas. Talvez passasse a haver escassez de voluntários para o drafting: mas há coisas em que é melhor a escassez do que o excesso.

Os norte-americanos não hesitam em falar de um due process of legislation, que corresponde, na emissão de normas gerais, ao due process of law na emissão de sentenças judiciais. Tal como no processo judicial o juiz colige informação, em regra num contraditório de partes, para poder definir o que é justo no caso individual, também no processo legislativo o legislador deve ouvir todos os interessados para coligir a informação necessária para ditar uma lei justa e eficiente no caso geral. As audições no processo de preparação das leis devem realizar, tanto quanto possível, este desiderato.

Será pois necessário estudar as condições de instauração de verdadeiros processos de audições públicas no Parlamento (supra, A.9.1), e, enquanto subsistir a legislação governamental, também na área do Governo (mas de preferência, sempre que possível, sediadas fisicamente no Parlamento). Exceptuar-se-iam as leis de emergência, e admitir-se-iam algumas outras restrições que fossem razoáveis. O processo teria de ser objecto de regulamentação suficientemente minuciosa e robusta e suficientemente dotada de sanções para vir a ser efectivamente cumprida .

A objecção mais previsível à introdução de procedimentos de hearing é que não haveria tempo para os fazer na maioria das leis. Cabe observar que essa dificuldade é mais aparente do que real, porque os efeitos seriam sempre de saldo muito positivo: as leis de emergência seriam sempre ressalvadas; e as outras só ganhariam com sair a ritmo mais pausado, ou não sair de todo; deixaríamos de ter o triste espectáculo das revisões de leis recém-publicadas, e das revisões das revisões, e das alterações às revisões das revisões. (Note-se que nos referimos a leis materiais; a dificuldade de esperar uns meses não existe em geral para estas, salvo em situação de calamidade pública, e poderá ocorrer apenas com disposições materialmente regulamentares [26]).

Mas o que haja de pertinente nessa objecção pode ser perfeitamente contrarrestado com a adopção de um procedimento por muitos outros títulos altamente recomendável, e que consiste no anúncio prévio, no início de cada ano parlamentar, por parte do Parlamento e do Governo, de todas as iniciativas legislativas que terão lugar durante o ano. (supra, A.9.2). Os interessados, à vista do anúncio, preparar-se-ão para, quando solicitados, comunicar os seus pareceres e pretensões. Não é nada de excessivo, por exemplo, esperar de uma grande associação empresarial que, com esse anúncio do programa de um ano inteiro, estivesse em condições de, sem necessidade de muito tempo de espera, apresentar grossos cadernos de arrazoados e documentos [27] - que naturalmente também poderá ter preferido apresentar por antecipação, sem esperar a convocatória. Assim se faz nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Alemanha, na Suécia e em outros países. Entre nós, à opacidade dos poderes legislativos correspondem uma viscosidade e uma lentidão de resposta dos interessados, que podem ter, em cada caso, as mais ambíguas motivações, mas nunca deixarão de beneficiar de mil desculpas, enquanto não houver divulgação prévia de todo o programa legislativo [28].

O programa legislativo do ano é, nos E.U.A, comparado ao orçamento do Estado: tal como existe uma programação financeira do Estado, que é anunciada previamente para que os cidadãos possam ajustar as suas decisões económicas às previsões orientadas pelo orçamento, também deve existir um calendário legislativo, um como que orçamento de leis, pelo qual orientem e planeiem a defesa das suas ideias e dos seus interesses, e em geral o exercício dos seus direitos de participação no processo legislativo.

As audições deveriam ter, do ponto de vista dos poderes públicos, uma componente necessária e uma componente contingente. Seria necessária a audição de certas categorias de interessados, definidas segundo o tipo e o objecto da lei. Seria contingente a audição de cidadãos peticionários, que manifestassem desejo de ser ouvidos. Do ponto de vista dos interessados, seria reconhecido em ambos os casos o direito de audição legislativa: no primeiro caso, sem restrições; no segundo, com as condições que fossem razoáveis para evitar a afluência de mentecaptos, mas sem prejudicar a possibilidade efectiva, reconhecida a qualquer cidadão, de participar no processo. Em todos os casos, as audições seriam públicas, e os seus transcritos conservados e de livre acesso. O plano de audições seria articulado com as fases de elaboração dos projectos.

As questões de credenciação de representantes de interesses, e análogas, que têm sido entre nós objecto de reflexão esporádica, deveriam ser resolvidas de vez neste contexto, que é o próprio (supra, A.9.3).

2. A par dos calendários legislativos, deveriam ser publicados também, pela administração central e pelos serviços e institutos da administração descentralizada e indirecta, calendários regulamentares (supra, A.9.2). O processo de audições públicas em matéria regulamentar poderia ser mais ligeiro e com limites de participação, mas impõe-se que também ele seja disciplinado por normas claras e uniformes, e dotadas de sanções eficazes.

3. A informação pública sobre os projectos de lei pendentes (que de momento supomos existir apenas para os projectos da Assembleia, que são divulgados na Internet e fornecidos avulso mediante pedido) tem de ser muito melhorada e generalizada a todos os projectos de lei elaborados na área governamental, a partir do momento em que ganhem forma que o justifique. Ninguém pretende que sejam divulgados os apontamentos de leitura e os rascunhos de redactores: mas não é tolerável que se não divulgue ao público todos os projectos, nas suas versões mais importantes. O secretismo actual só tem inconvenientes. Nem sequer protege, ao contrário do que por vezes se supõe, a esfera de legítima confidencialidade da administração central, a imunidade dos funcionários a pressões externas, e outros bens que carecem indiscutivelmente de tutela (e de cautela). A verdade é que, nesta prática espúria, o segredo, com que se argumenta, não existe; e perdem-se todas as vantagens da publicidade - uma das quais, precisamente, é defender muito melhor a independência técnica dos funcionários. O que mais podemos desejar é que os redactores das leis que trabalham na administração central sejam conhecidos e gozem no público de prestígio pessoal. Nada os protegerá mais do que isso. E pergunte-se-lhes agora se se sentem protegidos...

4. Em resumo, como elementos básicos das práticas desejáveis de informação pública, seriam de ponderar

Com a facultação ao público dos projectos, deveriam ser distribuídos à Imprensa boletins informativos (supra, A.10.2). Haveria que estudar os formatos e outras condições em que a publicação na Imprensa de informação suficiente sobre os principais projectos legislativos pudesse ser obrigatória. A imprensa portuguesa não tem cumprido, neste aspecto, a sua missão de informar, sendo particularmente escandalosa a ausência total de publicação dos textos das leis sujeitas a referendo.

5. É essencial assegurar que todos os destinatários das leis tenham condições efectivas de conhecimento delas em tempo útil - imperativo incondicionado de justiça - , mas também que as leis sejam efectivamente aplicadas a partir da entrada em vigor, e de modo uniforme para todos os destinatários - imperativo que decorre do princípio da igualdade perante a lei. São inteiramente aberrantes do princípio da igualdade perante a lei a fragmentariedade e as disparidades (sociais, culturais, económicas, até geográficas) que resultam do arranque da aplicação a várias velocidades. Para isso tem de ser possível que todos os aplicadores estudem as leis antes da entrada em vigor - e esse estudo não tem apenas de ser possível: tem de ser fácil.

Vacatio legis

6. Seis meses de vacatio legis são o mínimo razoável para a generalidade das leis, e serão suficientes para as de menor importância ( supra, A.11.1). Nas leis mais complexas, os prazos mínimos devem ser dilatados tanto quanto necessário para que o Estado e as instituições privadas possam levar a cabo todas as iniciativas de informação pública e de ensino e treino que sejam convenientes. Todas as leis promulgadas em certo período deveriam entrar em vigor na mesma data, no fim de um semestre civil (mas o início do ano judicial pode ser mais conveniente do que 1 de Julho). Em vez de, como hoje, lermos as leis à medida que saem, com a preocupação e a precipitação resultantes de uma aplicação iminente, conheceremos ao fim de cada semestre o conjunto de leis que teremos de estudar durante o semestre seguinte, e que serão aplicadas só depois desse período. O estudo será muito mais sereno e profícuo, e beneficiará de uma perspectiva global da evolução do sistema jurídico que é extremamente produtiva. Muitos dos problemas que na prática actual só demasiado tarde são detectados, quando já produziram danos e perturbações muitas vezes graves, serão diagnosticados a tempo de se lhes dar solução satisfatória. Haverá tempo para treinos, reciclagens, conferências, seminários, e todas as demais iniciativas que não deixarão de surgir por iniciativa pública ou privada. E com frequência disporemos de comentários, estudos, notas explicativas ou trabalhos preparatórios publicados ainda antes da entrada em vigor das leis, e não depois ou muito depois, como agora acontece quase sem excepção. Não temos grande dúvida, por exemplo, de que, se as leis importantes tivessem vacatio de um ano, os próprios redactores se encarregariam, pro domo, de fazer sair a parte útil dos trabalhos preparatórios que tivessem feito. A circunstância de a inevitável demora da preparação dos textos atirar a publicação para muito depois da entrada em vigor das leis tem seguramente contribuído - muito mais do que o, aliás indesculpável, desinteresse do Estado - para que muita gente disposta a sacrificar tempo e energias ao bem comum desista desse serviço fundamental.

Note-se que o recurso a experiências de aplicação das leis, que importa incentivar (supra I.15), será muito facilitado pela dilatação dos prazos da entrada em vigor das leis. As experiências poderão em muitos casos ser realizadas durante a vacatio legis, e concluídas a tempo de fornecer lições para a jurisprudência de aplicação ou para alguma revisão da lei, sem que seja preciso perturbar ou alterar ad hoc o regime geral de entrada em vigor.

8. As leis carecidas de regulamentação devem sempre fixar para esse efeito prazos razoáveis, e caducar quando não sejam regulamentadas no prazo fixado, segundo o modelo das sunset laws dos E.U.A. (supra, A.12).

Para certificar o stock de regulamentos em vigor, deve ser adoptado um sistema de registo-inventário como o da Suécia, pelo qual os serviços e institutos com funções reguladoras definirão a intervalos regulares (por exemplo, todos os semestres) o conjunto dos regulamentos que correspondem às suas áreas de competência (supra, A.13). Este sistema permite ao público - e aos funcionários do Estado, que experimentam muitas vezes as mesmas dificuldades que o público... - conhecer com segurança a regulamentação infralegal que se encontra em vigor. Regulamentos que não sejam indexados no prazo caducarão ipso facto, e terão de ser republicados se continuarem a ser necessários [29].

9. A qualidade dos preâmbulos das leis tem vindo a decair ao longo das últimas décadas, e hoje é raro o preâmbulo que satisfaz como subsídio hermenêutico. O desprezo do preâmbulo traduz-se até na circunstância de se ter generalizado a omissão dos preâmbulos nas compilações particulares: tão pouco valor se lhes dá, que não justifica o papel e a tinta da reprodução.

Dever-se-ia fazer um esforço de recuperação da boa metodologia dos preâmbulos (supra, A.5). E cremos que seria de ponderar algum desincentivo da publicação de compilações sem os preâmbulos (por maus que eles sejam hoje em dia), e, se necessário, proibi-la.

É indispensável também restabelecer a prática de publicar os trabalhos preparatórios das leis mais importantes, e que desapareceu quase por completo (supra, A.6) [30]. Mantém-se no entanto em nível geralmente muito satisfatório a prática da exposição de motivos. Temos visto muitos projectos com fundamentação séria e pormenorizada: a degenerescência dos preâmbulos não contaminou ainda as exposições de motivos. Tanto mais incompreensível se torna o abandono da publicação, que priva os intérpretes do benefício que aufeririam da leitura desses tantas vezes excelentes documentos, que ficam a apodrecer nas gavetas dos ministérios.

A falta de informação adequada sobre os argumentos que os redactores das leis ponderaram tem grandes custos na prática forense e administrativa. Muitas vezes se observa que os intérpretes e aplicadores, depois de grandes esforços, chegam a níveis de informação que ficam muito aquém dos que serviram ao legislador de ponto de partida. Isto acontece com especial frequência nas leis sobre novas instituições económicas, que a generalidade dos juristas desconhece: a publicação dos trabalhos preparatórios - no mínimo, das exposições de motivos - seria o melhor auxílio para se iniciarem na matéria.

A publicação dos trabalhos preparatórios não pode, porém, ser feita hoje pelo método da simples transcrição. Ainda quando limitada à legislação mais importante, seria uma mole de custos incomportáveis, e quase sempre só utilizável pelos raros que ainda dispõem dos ócios propícios à filosofia. O acesso electrónico poderá reduzir muito os custos financeiros, mas não elimina os custos de pesquisa e leitura. É pois necessário preparar sínteses ou digestos. Em muitos casos, como já notámos, se o prazo da entrada em vigor das leis fosse dilatado para intervalos razoáveis, os próprios redactores das leis se encarregariam de prestar esse grande serviço ao público, para o que sem dúvida teriam todo o apoio das editoras públicas e privadas.

E há uma alternativa excelente, e nas condições modernas - de inevitável hiperlegiferação - claramente superior: a dos official comments que acompanham muitas das leis americanas (supra, A.6). O official comment é uma anotação dos artigos de lei, preparada pelos redactores, na qual são fornecidas orientações hermenêuticas e casuísticas, que incluem habitualmente apontamentos sobre os fins da regulamentação e o modo de a aplicar, com elucidações de conceitos, informações técnicas, referências históricas, critérios de integração no sistema, e exemplificações práticas abundantes (muitos comments apresentam-se formalmente como séries de exemplos comentados, que ilustram as variantes fundamentais da casuística). O conteúdo útil dos trabalhos preparatórios é versado, numa forma muito mais assimilável, nestes comentários oficiais, sempre de linguagem ao mesmo tempo de perfeito rigor e claríssima. Quem ler o comentário oficial fica apto a administrar a lei em nível de proficiência que aliás corresponderia ao de um estudo pessoal de considerável profundidade, e até criativo. O comment não vale como lei; é simples adjutório de interpretação. Tem contudo utilidade hermenêutica, e até autoridade argumentativa, muito mais definidas do que as dos trabalhos preparatórios de tipo clássico. Este método é também utilizado pelo American Law Institute nos seus Model Codes e Restatements [31].

10. Na preparação de um programa de compilação e consolidação de leis deve-se ter presente, não apenas o valor do produto, mas também o valor da formação e treino

11. Seria da maior utilidade publicar todas as leis em compilação do estilo do US Code (supra, A.17), segundo sistema de classificação apropriado, em edição looseleaf, com actualizações periódicas - que sugeriríamos, pressupondo uma vacatio legis de seis meses, fossem mensais ou bimensais [32].

Uma vez adoptado o método do US Code, os redactores terão em conta, na preparação de leis avulsas, os parâmetros a que obedece a compilação, e todas as leis definirão o lugar em que os textos que as constituem hão-de ser insertos.

O texto de leis com alguma unidade temática irá em regra em bloco para um só lugar da compilação. Se não houver unidade temática, será distribuído pelos lugares pertinentes, de harmonia com a norma sistemática. Quando, por exemplo, uma lei revogar ou modificar disposições de múltiplas leis, o seu conteúdo será distribuído pelos lugares de inserção das disposições afectadas. A generalidade dos cidadãos, e mesmo os destinatários específicos das normas e os profissionais do Direito, não terão de se preocupar com a correcção das publicações anteriores, como agora acontece; poderão simplesmente esperar pelo update mensal, que lhes trará as folhas soltas com o texto novo, para inserir no lugar respectivo. Se a vacatio legis for ajustada para um prazo mais longo (supra, B. 6 e 7), não correrão risco de surpresas desagradáveis. A lei que contém alterações múltiplas de outras leis deixará de ser o pesadelo que hoje é para os destinatários, e para os próprios profissionais do Direito.

Os updates serão acompanhados de índices das alterações entretanto ocorridas, e que os assinantes poderão coligir em volume, que passará a ser o registo histórico da evolução das leis. Quem quiser, poderá conservar os updates anteriores, com os textos revogados - e gastará com isso espaço incomparavelmente menor do que o que gasta hoje com a conservação dos volumes do Diário da República. Tudo do modo que é já familiar aos muitos assinantes nacionais de publicações em folhas soltas.

A compilação conterá referências de fontes e trabalhos preparatórios (publicação ou cota de arquivo), e reproduzirá a parte substantiva das exposições de motivos.

A vacatio legis seria ajustada às actualizações periódicas. Se, por exemplo, se adoptasse um prazo de entrada em vigor inferior ao acima proposto, nunca deveria ser igual ou mais curto do que o intervalo de publicação dos updates: o mínimo razoável seria acrescentar sempre um mês a esse intervalo, a fim de se não perderem as vantagens que a compilação tem para o estudo sistemático das leis.

A publicação avulsa das leis continuaria ser feita, na forma actual da 1ª série do Diário da República, ou noutra que a Imprensa Nacional propusesse. Combinando as duas publicações e o prazo da vacatio legis, haveria de ser possível eliminar todas ou quase todas as anomalias presentes, entre elas a praga egipcíaca das rectificações, que constituem hoje em dia terrível factor de perturbação.

12. O US Code não é uma codificação, nem sequer uma consolidação. A necessidade de redigir as leis de modo que possam entrar no sistema impõe, porém, aos drafters um mínimo de consolidação prévia dos materiais no âmbito regulamentado pelas leis novas que redijam - e estimula-os a ir além disso, vigiando as relações com outras leis, e consolidando também nas relações com elas. Essa consolidação prévia permanente, realizada com a preparação de cada lei nova, produz só por si resultados que, em outros países, exigiriam enormes esforços de consolidação ex post. E isso é possível porque, precisamente, todo o stock de leis está presente e imediatamente visível na compilação mesma.

A qualidade da sistemática adoptada constitui também, naturalmente, factor muito importante nessa pré-consolidação: quanto melhor for a sistemática, mais facilmente o redactor da lei detectará ex ante os pontos em que a relação com outras leis exige alguma intervenção profiláctica. Mas mesmo na pior hipótese, de sistemática defeituosa, basta a simples coexistência gráfica de todos os textos em volumes manejáveis para permitir e incentivar uma multiplicidade de operações de consolidação prévia que, no caso português, desanimariam o mais corajoso dos drafters, ou reclamariam prazos de execução absurdos.

A organização interna da compilação não deve de modo algum reproduzir matrizes conceptuais do género das que se utilizam na definição dos currículos jurídicos, nem muito menos na reconstrução racional da semântica legislativa que desde o séc. XIX caracteriza a dogmática jurídica europeia. Tão-pouco se poderão aplicar os thesauri da arquivística, ainda que provavelmente venham a ser de maior proveito na execução dessa tarefa de fundamental importância para os bons resultados da compilação. A ordem interna deve obedecer a critérios pragmáticos e institucionais, concentrando nos mesmos agregados todas as disposições que sejam habitualmente consultadas por um grupo de utentes, pelos participantes de uma actividade, pelos membros de uma instituição económica ou cultural. O US Code é um bom exemplo desse pragmatismo de excelentes efeitos, mas não pode fornecer a matriz de uma compilação portuguesa, por não haver correspondência suficiente com o universo muito fragmentário das leis federais norte-americanas. Possivelmente se encontrarão modelos mais directamente úteis em compilações análogas de leis estaduais ( v. tb. infra, B.23).

A compilação deve ter designação própria e oficial. Não é fácil imaginar na nossa língua, seguindo o modelo do U.S. Code, fórmula com a palavra “Código” que não seja ridícula: de “Código Português” a ... “Portcódigo”, nada parece feliz. Designações pensáveis: “Leis de Portugal”, “Leis Portuguesas”,”Legislação Portuguesa”, “Legislação de Portugal” ? Serviriam também: “Colecção de Leis” (já houve uma), “colectânea”, e termos similares; ainda que não sejam de absoluto rigor, porque sugerem simples publicação conjunta de diplomas independentes. E “consolidação” (de que o grande exemplo em língua portuguesa é a “Consolidação das Leis Civis” de Teixeira de Freitas, que vigorou no Brasil até ao Código Civil, e em largos períodos foi aplicada em outros Países da América do Sul ), também esta compilação o não será no sentido técnico. Pela nossa parte, proporíamos Ordenações. As nossas Ordenações nunca foram simples colectâneas de leis. Já as Ordenações Afonsinas fizeram em alguma medida consolidação e sistematização, e eram portanto uma, ainda que incipiente, codificação. O nome “Ordenações” ajustar-se-ia pois ao modelo do US Code, que é basicamente uma compilação, mas com um quanto de sistematização e consolidação.

13. A prática da compilação oficial deve ser estendida, ainda que em moldes diferentes, às fontes infralegais. Cada Ministério (ou outro departamento, segundo critérios a definir) e cada instituto público com funções relevantes para a criação e aplicação de normas deveria organizar uma compilação do material da área que lhe corresponda, e cuidar de a actualizar com periodicidade útil (supra, A.18).

Já hoje há exemplos de compilações elaboradas por serviços ministeriais. Esses exemplos demonstram que se reconhece a sua necessidade, e que são exequíveis.

Não parece conveniente impor modelos pré-concebidos. É melhor libertar a criatividade e não prejudicar a adaptação às características, muito variáveis, de cada regulamentação. Se os resultados menos felizes poderão talvez vir a ser piores do que seriam se lhes tivesse sido imposto um modelo - em contrapartida hão-de aparecer outros que ninguém duvidará serem muito melhores. Ver-se-á então se essas compilações melhores poderão e deverão ser adoptadas como norma para as outras. Em qualquer caso, modelo que se elabore com base na experiência será sempre muito superior aos congeminados pela via da iluminação interior.

As compilações devem conter indicação de fontes e trabalhos preparatórios e reprodução de exposições de motivos, em termos idênticos ou análogos aos da compilação das leis.

A publicação será feita também em folhas soltas, de modo a poder ser actualizada periodicamente, e ficará a cargo da Imprensa Nacional.

14. Para os objectivos do programa de melhoramento do processo legislativo, a compilação de todas as leis em repositório único do estilo do US Code tem importância determinante.

Neste momento o conjunto das leis portuguesas em vigor é pragmaticamente invisível. Em boa verdade, ninguém o conhece nem o pode conhecer globalmente.

Condição prévia de qualquer intervenção no sistema legislativo é torná-lo visível. Só depois de tornar visível, no seu conjunto, o objecto da intervenção, passará a haver condições para o melhorar. Temos portanto, e em primeiríssimo lugar, de tratar de visibilizar o stock das leis.

Nos E.U.A., tanto os drafters como os críticos dos projectos e os deputados e senadores que os discutem e votam têm sempre presentes ao espírito as secções do US Code em que o texto vai ser inserto. E debate regulamentar que gire em torno da escolha da secção do Code em que se deva inserir um conjunto de normas, ou da necessidade de o modificar para poder caber em outra secção, ou para se poder dividir em duas partes, e mandar uma delas para uma secção diferente, não é, como poderiam pensar espíritos desatentos, coisa mais de tipógrafos do que de legisladores. Essas referências gráficas são pontos de apoio preciosos para a própria reflexão sobre o mérito das normas. Verificar que uma norma fica melhor em outro § pode equivaler a descobrir que não é precisa, ou que afinal é erro [33].

Assim, a primeira e mais imediata utilidade da compilação, do ponto de vista político, será exibir aos olhos de todos a monstruosa desordem em que caiu a nossa legislação de origem governamental. A compilação desta legislação multitudinária e em boa parte no limite do caótico terá necessariamente aspecto horrendo. Coisa desagradável, sem dúvida, mas extremamente salutar para a formação de uma consciência colectiva mais exigente. Será muito mais fácil mobilizar energias para tomar medidas de melhoramento, se a desordem, hoje oculta nas pilhas de volumes do Diário da República, passar a ser visível em compilação regular e de fácil consulta e manuseamento. O que agora é dito só por especialistas - pois que só especialistas de um sector podem hoje conhecer e avaliar a verdadeira situação das leis desse sector ! -, com pouco eco na opinião pública, passará a ser visível para toda a gente. Essa visibilidade terá, só por si, importantes efeitos.

Não será temerário afirmar, por exemplo, que situações de caos e irresponsabilidade legislativas, como as que se geraram nos benefícios fiscais ou na criação e nos estatutos dos institutos públicos, não se teriam constituído, ou não teriam atingido a espantosa dimensão que atingiram, se estivessem sujeitas a uma evidenciação permanente em textos de fácil consulta. É verdade que muito se fala dessas situações, e que toda a gente sabe que existem; mas, como dado de opinião pública, é como se não existissem: porque na sua verdadeira dimensão não são visíveis senão a especialistas - e ao que parece, em certas áreas, já nem aos próprios especialistas, como se depreende de o Governo ter tido de encomendar, em matéria de institutos públicos, um estudo de inventário do stock ! Ora não parece optimismo excessivo prever que, se se fizesse a compilação permanente, e se muitos e muitos milhares de cidadãos tivessem em casa, no escritório ou na empresa, em volume de fácil manuseamento, todos os textos de lei que vão criando essas desordens, e vissem chegar mês após mês folhas que documentassem o crescimento do cancro - até uma opinião pública tão anémica e abúlica como a nossa saberia reagir a tempo. E o que não importa menos: os agentes políticos empreendedores e eficazes - a começar pelos próprios membros do Governo e pelos deputados - teriam muito maior facilidade em mobilizar apoios para iniciativas que entendessem tomar.

O mesmo vale, e talvez ainda em maior grau, para os regulamentos: pois que também nesse nível há uma enorme desordem que vive e prospera pela falta de luz. A compilação sectorial dos regulamentos teria como efeito quase mecânico travar a entropia.

15. Como se disse já, os nossos decretos-leis contêm frequentemente matéria que, numa sã organização das fontes de Direito, seria de nível regulamentar. Recorre-se por sistema ao decreto-lei para beneficiar da força formal da lei e fazer uma ou outra excepção a uma lei ou decreto-lei anterior, muitas vezes sem justificação aceitável do ponto de vista da racionalidade e dos interesses e valores gerais.

Uma vantagem adicional da compilação das leis consistiria em dificultar o recurso a estes expedientes, que numa publicação unitária serão sempre muito mais visíveis do que em publicação avulsa e pulverizada no Diário da República. Espatifar uma lei de bases ou uma lei-quadro, por exemplo, é hoje facílimo: nem é preciso já (como o seria ainda nos anos oitenta) deixar passar um ou dois anos sobre a dita, para ninguém reparar: basta que o decreto-lei estripador apareça no trimestre seguinte, porque toda a gente encaderna o Diário da República por trimestres, e o trimestre passado já não está em cima da secretária... A operação passará a ser mais delicada se o decreto-lei tiver de aparecer, nas folhinhas do looseleaf, logo a seguir à lei-quadro... E cremos impossível que se chegue a um estado de coisas em que a uma lei se siga imediatamente, na compilação, uma centena de decretículos que a destruam. Há-de haver reacção eficaz antes disso. A lógica actual, que é a do efeito de ampulheta, inverter-se-á: e se agora, em fazendo passar uma anomalia, fica mais fácil fazer passar a seguinte - porque a quem objectar diz-se que há precedente, o que reforça a pretensão: mas ao mesmo tempo a invisibilidade resultante da dispersão faz tratar cada episódio como se fosse excepção sem relevância para o conjunto, esquecendo por completo o efeito global -, com uma compilação permanente tornar-se-á muito mais difícil, porque se verá o cancro em toda a sua extensão. Em vez do argumento: “se já há um, porque não outro ?”, funcionaria então o argumento: “já há três, já chega, não podemos dar mais para esse peditório!”. E de facto, é de peditório que quase sempre se trata...

E quando há justificação, o método da compilação tornará evidente a necessidade de alterar a lei-quadro, em vez de a remendar ad hoc. Porque o outro vício corrente é o, oposto, de fazer finca-pé em leis-quadro, transformando-as em fetiches, como se o tempo e as coisas não revelassem necessariamente e sem excepção questões normativas que a lei-quadro não satisfaz, e para as quais a resposta sensata será, não multiplicar as especialidades ad hoc, mas refundir o próprio enquadramento, a fim de não perder a utilidade principal de uniformização e orientação. Assim, a visibilidade no Code enfraquecerá vícios contrários, um não menos nocivo do que o outro, e facilitará a avaliação dos ajustamentos de carácter geral que se forem tornando necessários.

Não será pois infundado supor que, se tudo saísse em compilação permanente e facilmente legível - à quarta ou quinta vez alguém haveria de reparar, e pôr-se a gritar aqui del-rei: ou as Finanças, ou outros Ministros, ou o Primeiro-Ministro, ou a Oposição, ou os jornais e o público sofredor. Agora ninguém diz nada, porque é água a sumir-se em areia. Ninguém tem medo de ficar com os pés molhados, e só se vê quando é tarde demais.

16. A compilação permanente terá também importantes efeitos positivos na própria preparação das leis e no control da “qualidade” da legislação. Já foram referidas as da facilidade de consolidar previamente, no trabalho de drafting, mas há muitas outras.

Para os redactores, a visibilização global do output legislativo trará emulação e concorrência. Sabendo que o resultado do seu trabalho vai aparecer como um § da compilação ao lado de outro §, e que o leitor poderá cotejar um com o outro e tirar conclusões sobre o mérito relativo dos autores, todos os drafters serão estimulados a esforçar-se por atingir o nível dos melhores modelos - que encontrarão, sem qualquer dificuldade, na própria compilação. Os bons redactores serão premiados - ao menos com um prémio de reputação, mas sem dúvida também, mais tarde ou mais cedo, com prémios tangíveis. Os melhores textos servirão de estímulo; os seus autores serão consultados e imitados, e poderão ensinar os outros.

Por outro lado, aqueles a quem for confiada a avaliação dos drafters, e em geral da qualidade do sistema legislativo, terão na compilação a base de informação necessária para esse juízo. E o público em geral terá também um instrumento de avaliação do que se passa com a produção das leis que paga e a que tem de obedecer.

Estas vantagens repetir-se-ão para os regulamentos, se houver compilações por sectores. Poder-se-á avaliar o estado dos regulamentos nas diversas áreas, comparar a qualidade do sector A com a do sector B ou com a qualidadade média do sistema, definir programas de melhoria sectorial, etc. E à emulação entre redactores somar-se-á a emulação entre tribos de redactores, que é ainda mais motivadora do que a individual. Os regulators das pescas ou os dos derivados financeiros não gostarão de que se diga que os das hortaliças ou os das bandeiradas do táxis são muito melhores do que eles.

A partir desta base indispensável de visibilização do stock de leis e regulamentos, será pois realista esperar alguma constituição de processos virtuosos e auto-reprodutivos. Naturalmente, convirá instituir também mecanismos de reforço desses processos espontâneos, desde incentivos nas carreiras de funcionários públicos, até prémios simbólicos ou pecuniários para os melhores textos legislativos e regulamentares.

17. Devemos promover melhor e mais amplo conhecimento das leis na nossa população, em geral muito mal informada. Esse objectivo político pode ser realizado, muito para além do que hoje entre nós se faz e supõe possível, com uma compilação do estilo do US Code. Naturalmente, a totalidade da compilação será subscrita por um universo da população relativamente limitado; mas um volume avulso, em que esteja compilada a regulamentação de uma profissão ou actividade, será subscrito pela maioria dos agentes dessa profissão ou actividade - que hoje compram compilações particulares. E muitos cidadãos a quem não passa pela cabeça sequer ter em casa a 1ª Série, logo por razões de espaço - quererão ter o Code. Afinal, há inúmeros profissionais que têm alguma legislação em casa, para uma necessidade em que não dê jeito ir ao escritório ... Passarão a ter todos ou alguns dos volumes do Code [34]. Assim acontece nos países em que há compilações do género. Muita gente, que nunca pensou em comprar o Diário da República, quererá subscrever alguma parte da compilação. E como as lombadas de volumes looseleaf são sempre largas e bonitas, poderão desempenhar a função decorativa que o livro também desempenha, o que promete mais uma ampliação do universo...

18. É de supor que a adopção do modelo do US Code trouxesse grandes economias de custos tangíveis e intangíveis em relação ao monstro em que se tornou a 1ª Série do Diário da República. Para os cidadãos, parece fora de dúvida que haveria grandes vantagens de custos. Quanto à Imprensa Nacional, teria de se ver, mas também haveria provavelmente economias. A leveza da edição dos updates e a desaparição de grande parte da edição diária há-de reduzir muito os custos de papel, impressão e embalagem ( e de correio para o Estado, que suporta o porte pago), e libertar força de trabalho.

Para que a compilação cumpra a finalidade de promover melhor conhecimento das leis pela população, é necessário que os preços sejam moderados. Isto poderá implicar redução de receita da Imprensa Nacional relativamente à actual 1ª Série - que continuaria a existir, mas provavelmente teria menos procura -, mas não é improvável que a redução de receitas fosse mais do que coberta com a redução de custos e com margens de venda da nova publicação.

19. Poderia fazer-se sentir alguma pressão de interesses constituídos em torno da actividade de publicação de compilações de leis e regulamentos.

As publicações não-anotadas perderiam decerto grande parte da procura que hoje têm, ainda que subsistisse margem para certas compilações temáticas. Sem dúvida, porém, para subsistirem teriam de oferecer alguma diferença. A compilação não prejudicaria as colecções anotadas, que são o que tem conteúdo de trabalho intelectual mais carecido de protecção. Sob esse ponto de vista, teria até a vantagem de separar as águas, com benefício, e não prejuízo, dos anotadores.

Além das compilações, existe uma pequena indústria de publicação de leis e regulamentos em formato de livro ou opúsculo, porque a Imprensa Nacional não publica todas as leis nesse formato. Esta indústria não desapareceria necessariamente, porque, para certos fins, pode ser preferível ter uma edição da lei em livro do que nas folhas soltas da compilação.

20. A programação da compilação das leis segundo o modelo do US Code distinguiria entre as leis novas e as leis existentes, como segue:

21. Para a programação das compilações de regulamentos, parece razoável o prazo máximo de 3 anos, até 31.12.2005.

Deve-se porém incentivar a compilação em prazo mais curto - não mais de ano e meio - de certos sectores que são especialmente importantes:

22. Convém definir um programa para a institucionalização de rotinas de consolidação, distinguindo entre consolidação avulsa (de leis e regulamentos isolados) e consolidação global (de áreas de regulamentação) (supra, A.19).

Como orientação básica, na regulamentação de matéria que tenha já sido objecto de uma lei ou regulamento, deve-se evitar a publicação de novo diploma, com outra data e número, outra sistemática, etc., consolidando sempre as modificações no texto do diploma anterior.

Em códigos e diplomas de dimensão e estrutura comparáveis, não se fará repromulgação.

Supomos ser razoável estimar em não menos de 80% a percentagem de disposições novas, legais e regulamentares, que poderão ser objecto de consolidação recursiva, e em 5% a percentagem de diplomas que terão de ser repromulgados.

A consolidação recursiva deve obedecer a critérios de pragmática da comunicação legislativa. A legislação não deve ser confundida com o trabalho do jurista académico ou do “dogmata”; os resultados deste devem ser utilizados enquanto contribuam para a precisão e para a justiça da lei, mas nunca sobrepor-se aos critérios próprios da comunicação legislativa. Não se deve hesitar, por exemplo, em acrescentar materiais novos a codificações antigas, se isso for útil para concentrar material normativo do modo mais intuitivo para o cidadão comum. E é possível evitar, com procedimentos adequados, o risco de perturbação de relações conceptuais e sistemáticas (ele próprio, de resto, quase sempre resultante já do mesmo vício de conceptualização e academismo excessivos), por exemplo aditando os materiais novos em título ou outra divisão complementar, em vez de os intercalar no texto anterior. E nos Códigos, dever-se-ia adoptar o critério do Livro Complementar, em que seriam inseridas todas as novelas que não pudessem ser consolidadas no texto sem risco de perturbações. Esta solução ad hoc, que preserva as vantagens da concentração, é de longe preferível à legislação extravagante [35].

Naturalmente, haverá sempre casos muito particulares, em que se não deva fazer a consolidação recursiva.

24. A consolidação global de áreas de regulamentação deve passar a ser preocupação básica da prática legislativa e regulamentar (supra, A.19).

Nesta rubrica há que distinguir entre a institucionalização de rotinas e um programa de arranque para o futuro imediato.

25. Convirá atender aos modelos adoptados nos E.U.A e no Reino Unido. Reportamo-nos ao modelo inglês, por, neste particular, não dispormos de informação satisfatória sobre as práticas norte-americanas. O Parlamento inglês procede rotineiramente a consolidações de conjuntos de estatutos, preparadas sob a orientação de uma Law Commission nomeada pelo Lord Chancellor.

O carácter de mera consolidação dos projectos de Bill of Consolidation é certificado por um Joint Committee da Câmara dos Lordes e da Câmara dos Comuns; recebidos os relatórios do Comité, as Câmaras aprovam os projectos sem discussão. O Law Commissions Act de 1965 enuncia entre as atribuições da Comissão “to prepare ... comprehensive programmes of consolidation and statute law revision, and to undertake the preparation of draft Bills pursuant to any such programme” [36]. O objecto da actividade da Comissão é, porém, muito mais vasto: ela avalia permanentemente o estado não só dos estatutos, mas de todo o Direito vigente, propõe reformas e codificações, aconselha o Parlamento e o Governo sobre questões legislativas, prepara projectos de lei para o Governo, recolhe informações de Direito comparado. É assim uma espécie de conselho de avaliadores ou auditores da ordem jurídica no seu conjunto.

Será necessário, naturalmente, reflectir sobre a adaptação deste modelo às condições portuguesas. Poderiam ser institucionalizadas as atribuições que na Inglaterra e nos E. U. A. são confiadas às Law Commissions. Parece indesejável a criação de mais um órgão ou comité, por muito estimáveis que sejam os membros. As funções correspondentes às das Law Commissions têm sido entre nós exercidas, no essencial, pelo Ministério da Justiça, em colaboração com as Magistraturas. Não seria sensato, da nossa parte, fazer observações precisas sobre matéria desta natureza; mas cremos que seria desejável que esses avaliadores ou auditores da ordem jurídica fossem, por um lado, independentes do Executivo, e, por outro lado, tivessem íntima ligação à Magistratura. Temos a impressão (que não é possível aqui substanciar em pormenor) de que a participação da Magistratura na preparação das leis já foi muito mais viva e determinante do que hoje é: e nenhuma actividade legislativa pode ser boa se não tiver a colaboração viva dos juízes, primeiros aplicadores do Direito. Sugeriríamos por isso que, a decidir-se uma estruturação mais clara das funções que nos países anglo-saxónicos são desempenhadas pelas Law Commissions, e sem prejuízo da actividade do Ministério da Justiça como centro de coordenação das iniciativas legislativas do Governo, essas funções fossem confiadas ao Presidente do Supremo Tribunal de Justiça; deixando ao seu critério proceder como e com quem entendesse, sem estrutura nem staff, como simples grupo consultivo a funcionar no Parlamento ou no STJ. O ideal seria que o trabalho produzido fosse visto e reconhecido, não como obra de comissões, mas como expressão de personalidades conhecidas e respeitadas pelos seus méritos individuais.

A circunstância de muita da nossa legislação ser de origem governamental pode facilitar rotinas de consolidação impulsionadas pelo Governo. Quanto à necessidade de um comité especializado no Parlamento, como o Joint Select Committee do Parlamento inglês, é questão de organização parlamentar que não teria cabimento apreciar no âmbito destas notas. A conseguir-se, porém, evoluir para a reparlamentarização das leis, os projectos de consolidação poderiam bem ser aproveitados para, levando-os sempre ao Parlamento, relegalizar progressivamente a matéria agora contida em decretos-leis.

26. Independentemente das rotinas de consolidação, precisamos de um programa de arranque para saneamento preliminar da regulamentação actual, tanto no nível legislativo como no das normas infra-legais.

Cada área do Executivo definirá um programa de simplificação e concentração. Valem as considerações supra, B.14, sobre a inconveniência de impor espartilhos.

Critérios quantitativos não limitarão em nada a criatividade, e propiciam avaliação de resultados. É certo também que suscitarão estranheza, e provavelmente até serão ridicularizados na praça pública por algum preopinante. Será necessário encarar essas reacções com longanimidade, e promover o desenvolvimento de uma mentalidade científica.

Proporíamos como objectivo a redução em 10%, no prazo de três anos (até 31.12.2004), do número de diplomas legais e regulamentares. Isto significa muito corriqueiramente: conseguir que a listagem de todos os documentos em que se encontram exaradas normas legais e regulamentares passe a ter número de entradas não superior a 9/10 do número que tiver no início do programa.

Uma redução de 10% no número dos papéis não significa nada de definido quanto à massa da informação normativa. A massa normativa poderá ser reduzida em mais de 10%, se forem consolidadas fontes com quantidade de informação superior à média, ou menos, se forem consolidadas fontes com menos conteúdo. E é previsível que os executores do programa optem pela eliminação dos documentos mais curtos... Essa humana reacção não prejudicará em nada a utilidade do programa. Se, no caso-limite, obtivéssemos apenas a consolidação de diplomas de artigo único e similares - já seria apreciável progresso: listagens mais curtas, menos papel, desaparecidos todos os pseudo-preâmbulos e todas as fórmulas de entrada e fecho, e datas, e assinaturas, e as litanias do “art. x na redacção dada pelo art. y do DL n, modificado pelo art. z do DL m”, menos tempo gasto na procura e na consulta, espaço de estante livre, ganhos de transporte e correio, algumas árvores poupadas ao abate ...

No fim do programa se veria o que acontecera, e se decidiria o que fazer para o futuro.

28. Cabe à Imprensa Nacional papel determinante, não apenas na execução, mas na concepção e planeamento da reforma do processo legislativo.

Não faz sentido, por exemplo, propor objectivos de consolidação, se for de esperar acréscimo de trabalho e outros custos que a Imprensa Nacional não possa assumir. O programa de consolidação global tem de ser cuidadosamente escrutinado pela Imprensa Nacional.

Esperando embora algum esforço de consolidação avulsa que reduza o impacte da diarreia legislativa e regulamentar na Imprensa Nacional, se ela se mantiver no ritmo actual, podem muito bem ser de recear dificuldades na publicação de consolidações globais.

A circunstância de o objectivo verdadeiramente estratégico ser, não a consolidação, mas a compilação, atenua a importância dessas dificuldades: v. infra, B. 29.

Mas a necessidade de consultar a Imprensa Nacional não resulta apenas destas óbvias condições de exequibilidade, mas do capital de saber e experiência nela acumulado, e que vêm frutificando já em importantes iniciativas, cujo desenvolvimento futuro muito promete. Espera-se por isso da Imprensa do Estado contributo central e decisivo para todos os projectos de melhoramento das nossas leis.

29. Convém ter ideias claras sobre a importância relativa dos objectivos de compilação e consolidação, e dos sub-objectivos em cada objectivo. As propostas da Comissão hão-de suscitar no ambiente reacções de intensidade díspar, e deve pois estar preparada para aconselhar os responsáveis no bargaining de execução.

Se não fosse possível realizar, a curto ou médio prazo, consolidações significativas, a compilação seria só por si suficiente para melhorar radicalmente a situação actual. E se fosse acompanhada de alguma prática de consolidação avulsa - e cremos que é possível conseguir que se institucionalize, em algum grau, essa prática -, então compilação e consolidação avulsa, combinadas, convergiriam com o tempo para resultados comparáveis aos de um grande programa de consolidação global. Para isso contribuiriam também os efeitos de feed-back e auto-control sobre o processo de preparação das leis, que resultam da compilação permanente (v. supra, B. 12 e 14).

Assegurar resultados visíveis de compilação deveria pois ser uma baseline absoluta da justificação do labor da Comissão. Se tudo o mais falhasse, mas houvesse progressos nesse campo, a Comissão teria sido produtiva: e se a compilação falhasse, os resultados que se conseguissem em outros campos, por muito impressionantes que parecessem à primeira vista - viriam a revelar-se ilusórios e efémeros.

Por isso, a ser preciso recuar para um programa mínimo e nele concentrar todos os recursos políticos e técnicos - a compilação é esse programa mínimo.

30. Em lugar fora da ordem de importância, o tópico primeiríssimo, que não é de execução imediata, infelizmente, mas tem aboluta primazia na concepção. Permita-se que o introduzamos de modo um tudo nada provocatório, com uma experiência mental.

Suponha-se que um liberal de 1820 ou 1830 voltava à Terra, e lhe era perguntado o que pensava do Estado Português de hoje. Provavelmente (à mistura com muitos elogios maravilhados), faria uma censura em linguagem que se nos tornou estranha: diria que o nosso Estado não é ... constitucional. Suponha-se mais que um português culto de 1890 ou 1920 voltava também à Terra, e que lhe era feita a mesma pergunta: esse (também com muitos deslumbramentos à mistura) diria decerto, repetindo ou não o que dissera o liberal de 20: que o nosso regime político é ... uma ditadura. Algum transeunte animoso, e que tivesse surpreendido a conversa, exigiria, escandalizado, explicações. Os redivivos mal se conseguiriam explicar: porque nem entenderiam o escândalo, dado ser-lhes inteiramente evidente o juízo; nem imaginariam os significados que, depois de muita translação semântica, os termos “constitucional” e “ditadura” vieram a ter, e que fazem hoje incompreensíveis aquelas qualificações. Interviria então um historiador, que desembrulharia o assunto, explicando que, nos tempos da revolução liberal, os Estados eram ditos constitucionais (ou dizia-se que tinham uma constituição) se, e quando, apresentassem poderes divididos, e muito em especial separação do Executivo e do Legislativo; e que ainda nos idos de 26 governar em ditadura significava simplesmente - promulgar leis sem aprovação parlamentar. Hoje “constituição” é qualquer papel que contenha normas ditas fundamentais, independentemente de pormenores desagradáveis; e o corpo político que não tem constituição, neste sentido cartular e pluralista, é, coitada ! - a Grã-Bretanha. Quanto a “ditadura”, o termo passou a aplicar-se só aos regimes políticos sem legitimação eleitoral, sempre com forte conotação de violência, tirania, polícias secretas. E daí que os nossos liceais, quando lêem, nos manuais de História, notícias das ditaduras de Saldanha e de João Franco, ou da “ominosa” de Pimenta de Castro, suponham logo, por exemplo, que João Franco era já o que foram mais tarde outros chefes políticos; não sabem que o governo de João Franco era chamado “ditadura” só porque publicou certo número de decretos-leis (excelentes na maior parte, e que foram depois amplamente reaproveitados) sem pedir o voto dos parlamentares.

Tudo isto pertenceria ao mundo das curiosidades históricas, se não se desse o caso de podermos fazer uma experiência real com qualquer estrangeiro culto de nações civis, ouvindo os mesmos ou muito parecidos comentários. Porque legislação sem Parlamento (legislação no sentido material e próprio, naturalmente) é coisa que não conhecem. A dificuldade, como em todos os casos análogos de tradução cross-cultural (e são tantos, no que nos diz respeito!), estaria em fazê-los perceber o que são os nossos decretos-leis e que relação, ou falta dela, têm com o Parlamento. Porque não perceberiam sem muito esforço da nossa parte. Só ao fim de muito tempo se lhes faria luz no provinciano espírito: há um país europeu em que se legisla pelo processo dos ... anciens régimes. E voltariam para casa a perguntar aos seus botões como é que a Comunidade, nas condições políticas que fixou para a adesão de Portugal, se esqueceu de nos impor a separação de poderes; mas logo haveria de compreender que o não terá feito porque também não passou pela cabeça dos funcionários da Comissão que Portugal pudesse estar tão barbarescamente desinteressado da higiene política básica. Estabeleceram-nos condições que, na ordem da lógica e da prática, se situam bastante mais à frente - mas esqueceram-se dessa, que faz parte das iniciais: haver separação de poderes, haver constituição.

Esta singular deslocação do poder legislativo para o Governo, herdada da prática do Estado Novo, e conservada no actual regime, em parte como costume constitucional, em parte ratificada pela própria Constituição, está na origem de muitos dos males de que padece a nossa legislação. Pouco ou nada nos poderemos aproximar do nível de “qualidade” da legislação que todos desejamos para o nosso País, se não encararmos de frente o vício na constituição do Poder Legislativo, que para nossa vergonha é um apax legomenon no sentido menos conveniente, e que urge eliminar de uma vez por todas.

Seria despropositado esboçar sequer, a este respeito, argumentos de filosofia política e moral. Mas não será talvez tão descabido sublinhar que a restauração do Parlamento como sede única do Poder Legislativo não é só uma questão de direitos, garantias, participação, cidadania: pois que tem um substrato informacional, que quase se poderia chamar técnico, e que independe relativamente das questões de regime político. O Parlamento é um instrumento insubstituível de tratamento da informação social. Um Estado moderno não pode viver sem esse instrumento - a câmara legislativa, qualquer que seja o modo de escolha dos seus membros, é uma necessidade do simples ponto de vista da optimização dos processos de decisão colectiva. Nunca se conseguirão na produção de leis resultados comparáveis utilizando os meios e procedimentos característicos dos serviços administrativos. E se por toda a parte, desde há muitas décadas, se verifica uma governamentalização da legislação no sentido de que as propostas legislativas são na maioria oriundas do Governo, isso não significa de modo algum que o processo legislativo esteja desparlamentarizado, e que se percam as vantagens próprias da legislação parlamentar. Permita-se uma analogia: os tribunais são justificados por mil e uma razões éticas; mas são também justificados por razões de tratamento da informação, porque não se inventou até hoje método de resolver litígios mais satisfatório do que o que cristalizou nas práticas forenses (com todas as suas variantes, que porém não prejudicam o essencial da diferença em relação a outros métodos, a começar pelos burocráticos). Substituir os tribunais pela administração, nas funções da Justiça, é por isso, antes de tudo o mais, uma perda informacional: nunca um processo administrativo, por muito “adversarial” que o queiramos fazer (e pense-se no exemplo actual dos processos de ilícitos de mera ordenação), acumula e trata informação de modo que se compare sequer de longe com o que consegue fazer o mais bisonho dos tribunais na mais bisonha das práticas procedurárias. Do mesmo modo, nunca um processo legislativo de matriz burocrática atinge, sequer de longe, o nível que pode atingir se tiver o seu centro numa câmara legislativa.

Nem o sabem apenas os Estados democráticos - sabem-no todos os Estados bem organizados: tem havido inúmeros Estados não-democráticos que não prescindiram de uma câmara legislativa... E o Estado Novo talvez não tenha prescindido tão sistematicamente como a democracia actual da intervenção do seu dessorado Parlamento nas leis mais importantes, e por outro lado beneficiou daquele verdadeiro achado que foi a Câmara Corporativa, órgão que, perante o esvaziamento da Assembleia, de facto conseguiu produzir, durante todo esse período, muitos dos resultados úteis de uma câmara legislativa [37][38]. É claro que a diferença será muito maior se a câmara for um Parlamento representativo, renovado mediante eleições, com os poderes próprios dos parlamentos democráticos, e com a participação dos cidadãos que só um Parlamento pode promover.

Entre os mais graves defeitos dos nossos processos legislativos, que nos parece evidente estarem associados à impressionante e quase total anulação do Parlamento, podem ser enumerados, exemplificativamente,

A legiferação governamental não será condição suficiente de todos estes males, como demonstra a circunstância de ter havido períodos em que se não manifestavam com tamanha gravidade; mas todos eles adquirem, na legislação do Governo, conotações específicas e ceteris paribus piores, e tudo leva a crer que, a manter-se a marginalização do Parlamento, não será agora possível fazê-los sequer regredir ao ponto comparativamente menos maléfico em que já estiveram no passado, e que no entanto já era em si mesmo motivo da mais viva preocupação .

A restauração do Parlamento como sede do Poder legislativo é pressuposto indispensável de muitas das mais elementares reformas de que carecemos. É indispensável, por exemplo, para se estabelecer entre nós um processo de hearings comparável ao de outros países democráticos. Não pode haver hearings senão no Parlamento, e bastaria haver verdadeiras audições para que os dislates legislativos mais graves morressem à nascença, e as leis que vingassem fossem muito melhores. Sem hearings também não é possível difundir a tempo o conhecimento das reformas importantes, de modo que a aplicação se faça com eficácia e de modo uniforme logo que são publicadas. Isso, e o mais que contende com a mobilização da energia criativa e da informação disponível na sociedade, também não carece de referência pormenorizada. Mais interessante será observar que as condições em que nos encontramos e a evolução previsível delas faz supor que, enquanto a legislação não for recentralizada no Parlamento, tão-pouco se poderá recuperar a racionalidade global da própria participação do Governo no processo legislativo. O resultado de o Governo legislar directamente foi que acabámos numa situação inverosímil em que todos os Ministérios querem legislar, e como que se guerreiam entre si, hostilizando qualquer tentativa de coordenação; para não falar já da miríade de institutos públicos e serviços autónomos, que todos eles produzem projectos de decretos-lei, muitas vezes sem qualquer efectiva coordenação global. A Conferência dos Secretários de Estado, inventada para prover a coordenação que se tornou impossível nas reuniões do Conselho de Ministros, está também, ao que julgamos poder afirmar, a perder a eficácia que possa ter tido (e que nunca foi suficiente). Caiu-se numa grande desordem. A simples expressão da ideia de reinstaurar alguma instância coordenadora nesse caos depara, em qualquer reunião, com sorrisos de cepticismo a toda a volta da mesa. E se se fala em restabelecer a função natural do Ministério da Justiça - coordenar a produção legislativa do Governo -, isso então cai o Carmo e a Trindade: diz-se que nenhum Ministério aceitará a humilhante sujeição !

Também não será possível represtigiar o Parlamento, e conseguir que nele estejam mais satisfatoriamente representadas as elites da competência nacional, se se mantiver uma situação em que ninguém vê no múnus de deputado o seu elemento mais nobre, e que é o de legislador. Para quê submeter-se, quem não tiver vocação especificamente política, aos trabalhos e encargos das campanhas eleitorais, e a todos os sacrifícios da actividade de deputado - se não puder contribuir eficazmente para a preparação e votação das leis ? Não temos dúvida de que, se as leis da engenharia, as leis da medicina, as leis do ensino, as leis do foro, as leis do trabalho, as leis do desporto fossem feitas no Parlamento - teríamos entre os deputados alguns dos nossos melhores engenheiros, médicos, professores, juristas, sindicalistas, desportistas. Assim, tê-los-emos talvez ainda, porque o espírito de serviço público sopra sempre, e sopra onde quer: mas ou serão casos excepcionais, de verdadeiro heroísmo cívico; ou serão casos, não menos excepcionais, em que ocorra o atributo suplementar de uma vocação entusiasta para a política profissional. Todos os outros possíveis candidatos - a grandíssima maioria do universo recrutável - esses preferirão continuar a sua vida profissional na esfera privada - e dar consultas ao Governo, quando ele legisla.

Se o Governo deixar de legislar, e submeter os seus projectos à aprovação parlamentar, como é normal em separação de poderes, logo grande parte dos factores de degenerescência - os que referimos e muitos outros de fácil diagnóstico - desaparecerão por si mesmos. E não vemos modo de o conseguir sem essa reforma essencial das instituições. Com boas vontades e empenhados esforços de indivíduos e grupos, não vamos lá: porque se fôssemos, já lá estaríamos - ou nunca de lá teríamos saído.

31. A chamada “deslegalização” constitui tema de estudo nos trabalhos de reforma legislativa em curso em vários países europeus (supra, A.4). Sendo a maioria das nossas leis de fonte governamental e não parlamentar, o programa da deslegalização não pode ser importado com o sentido que tem nesses países. Em contexto de legislação parlamentar, a deslegalização tem o objectivo técnico de economizar os recursos do Parlamento, reservando-os para as leis propriamente ditas (leis em sentido material), e de facilitar a adaptação das disposições não-legislativas a novas circunstâncias, pelo processo menos moroso da emissão de regulamentos do Governo; o objectivo político, por sua vez, é separar claramente as funções normativas do Parlamento e do Governo, preservando a especificidade de cada uma, como condição de optimização do sistema. Em Portugal, sendo a quase totalidade das leis de fonte governamental, a arrumação das matérias em regulamento ou em decreto-lei, ainda que tenha algum significado técnico (pois que os decretos-leis mobilizam mais recursos e gozam de valor formal superior), tem muito escasso significado político.

Durante algum tempo, houve na esfera governamental uma clara distinção entre matérias de decreto-lei e matérias de fonte infra-legal, e que reproduzia até certo ponto a distinção que deveria haver entre normas jurídicas do Governo e normas jurídicas do Parlamento: os decretos-leis incidiriam sobre matéria mais importante e de implicações mais gerais, seriam mais rígidos e permanentes, e balizariam os regulamentos. Esta distinção de fontes tinha uma contrapartida organizatória nos processos de produção, e especialmente na colegialidade ministerial exigida pelo decreto-lei, em oposição à sectorialidade das normas inferiores, e pela qual o Governo funcionava, ele próprio, como uma pequena câmara legislativa, com debates, contrapropostas, emendas e votações. Alguma coisa subsiste ainda dessa realidade, mas afigura-se-nos que cada vez mais se lhe sobrepõe uma lógica muito diferente. Recorre-se à forma de decreto-lei, muitas vezes, não por considerações substantivas àcerca da importância e universalidade da matéria, mas porque se pretende pôr ao serviço de uma regulamentação em si mesma secundária e sectorial a força jurídica do decreto-lei. O que se quer é fazer sair um conjunto de normas de tipo substantivamente regulamentar - mas com uma novidade, uma excepção, uma regalia, um privilégio, que violam normas aliás fixadas por decreto-lei. O regulamento sai então como decreto-lei, sem que nem por isso tenha chegado a ser apreciado no plano da política geral do Governo, nem avaliados os seus efeitos nos quadros legislativos básicos, como deveria ser o caso em todos os decretos-leis. A possibilidade, que a partir de certa altura se admitiu, de um decreto-lei ser assinado apenas por alguns ministros, facilitou esta evolução. Provavelmente já hoje a maioria dos diplomas que saem como decretos-leis não são - se vistos no rigor da teoria clássica das fontes de Direito - outra coisa que trivialíssimos regulamentos, nos quais foram inseridos dois ou três preceitos que, por fazerem explodir algum esquema geral que consta de um decreto-lei (ou até de uma lei da Assembleia!), pediam a forma mais potente.

Nos países com separação dos poderes legislativo e executivo, o programa da deslegalização pode ter a finalidade de morigerar a tendência dos Parlamentos para invadirem a esfera de regulamentação dos Governos; tendência nociva, porque nessa esfera, que é a do pormenor de concretização, os Governos são mais aptos. Mas entre nós, o problema é o inverso: é a absorção do poder legislativo, que devia caber exclusivamente ao Parlamento, pelo Governo. Do que carecemos pois não é de uma deslegalização, mas sim, e no sentido rigoroso dos termos, de uma relegalização, a saber, a transferência geral de matérias agora contidas em decretos-leis para leis do Parlamento.

Talvez haja também espaço para alguma deslegalização (no sentido espúrio em que chamamos leis aos decretos-leis) no interior da esfera da produção normativa governamental, considerada no seu estado presente: uma transferência de matérias dos decretos-lei para fontes infralegais. O objectivo técnico de flexibilizar o ajustamento das normas a circunstâncias novas, banalizado como está o decreto-lei, pouco relevo teria. Mas uma transposição da ideia da deslegalização, nos seus aspectos políticos, poderia servir para contrarrestar o abuso do recurso ao decreto-lei para fazer passar normas desviantes ditadas por desideratos sectoriais ou grupais. Talvez fosse possível fazer alguma coisa no sentido de, enquanto o problema não fosse radicalmente eliminado pela reparlamentarização de toda a matéria de lei, recuperar alguma da força que já teve a distinção entre o carácter paralegal do decreto-lei - e portanto: a reserva desta forma para as normas jurídicas que correspondem em elevação e generalidade ao que num bom ordenamento constitucional seria matéria de lei parlamentar - e o carácter regulamentar das restantes fontes - que se destinam a normas de execução e normas de interesse sectorial. A expurgação, dos decretos-leis, de toda a matéria que não seja legislativa em sentido próprio, além de melhorar a inteligibilidade dos textos e a sua integração sistemática, poderia contribuir para que os quadros reguladores básicos ficassem menos expostos às rupturas ad hoc que tão facilmente são disfarçadas nos diplomas que, com maior ou menor grau de solércia, misturam matéria regulamentar e matéria legislativa.

A verdadeira deslegalização tem no entanto, também para nós, interesse a prazo, pressuposto que se evolua, como é indispensável, para a atribuição exclusiva ao Parlamento de todas as leis materiais. A serem adoptados os métodos de consolidação legislativa adiante referidos - naturalmente em leis parlamentares -, poder-se-ia ir combinando a deslegalização com a consolidação normativa (v. supra, B.25). Nas leis de consolidação que fossem publicadas se faria a triagem entre o que, nas leis e nos decretos-leis actualmente existentes, é verdadeiramente matéria de lei, e o que é matéria de regulamento [39]. Nessa medida se iria fazendo aos poucos a deslegalização de que agora se fala na Europa - ao mesmo tempo que a relegalização de que nós temos de falar.

[1] Os juízos e sugestões expressos são estritamente pessoais.

[3] V. comentários em B. I, B.IV. B. IX.

[5] Na sequência, e salvo indicação em contrário, leis=leis e decretos-leis; regulamentos=normas gerais infra-legais (também as de eficácia meramente interna).

[6] V. comentários em B. X.

[7] V. comentários em B. IV.

[8] Ibid.

[9] Há-as excelentes, e sem paralelo na bibliografia nacional contemporânea; por exemplo a de Teresa Hundertmark-Santos Martins, em alemão. É provável que exista alguma boa estilística portuguesa de autor estrangeiro, que pudesse ser traduzida também, mas não temos conhecimento de nenhuma. Mas a literatura brasileira oferecerá certamente obras úteis, cuja republicação entre nós possa ser patrocinada; conhecemos a estilística de Gladstone Chaves de Mello, muito boa, mas excessivamente sumária para as necessidades dos redactores de leis.

[10] Existe um projecto de gramática portuguesa em curso, subsidiado pela Fundação Gulbenkian.

[11] V. comentários em B. I.

[12] Ibid.

[13] V. comentários em B. III.

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16] Poderão ser traduções.

[17] Idem.

[18] V. comentários em B. IV.

[19] Ibid.

[20] V. comentário em B. IV.

[21] V. comentários em B. IV e B. VI.

[22] V. B. VII.

[23] V. comentários em B. IV e B. VI.

[24] V. comentários em B. II.

[25] Para dar apenas um exemplo, o mais recente dos manuais de informação que conhecemos publicados pelo Parlamento francês não contém uma só palavra sobre audições públicas: Jean-Pierre Bonhoure et Paul Baillant, Les Principales Etapes de la Procédure Législative, Paris: Assemblée Nationale 1992.

[26] As urgências mais familiares a todos quanto tenham participado em trabalhos legiferantes - a do prazo de caducidade das autorizações parlamentares e a do prazo de transposição de Directrizes comunitárias -, essas não constituem argumento. Para lidar com prazos há uns equipamentos de escritório, já conhecidos dos Sumérios - as agendas.

[27] Não se julgue que, por exemplo, no Congresso do E.U.A. ou nos Parlamentos britânico ou alemão os depoentes são convocados com prazos de três meses. É normalíssima a chamada urgente, para o próprio dia ou para o dia seguinte, e ninguém se sente ofendido ou angustiado. A questão não é de prazo; é de aviso, e no que não seja de aviso, é de saber e preparação. Nenhum especialista se sente ofendido ou stressado por ser chamado por um cliente, ou por um governante, ou por um amigo, para lhe dar um conselho em meia-dúzia de horas. Para isso mesmo é que serve, como especialista: porque com prazos de prescrição longi temporis, também o generalista estuda e responde, e até o leigo se desembaraça, se houver boas bibliotecas ou boas livrarias! Quanto défice de saber e preparação se oculta sob a queixa da falta de tempo...

[28] Esta anotação, que parece azeda, é em boa verdade caridosa. Bom seria para o País, para o seu progresso e desenvolvimento, se certos episódios inverosímeis resultassem de facto de motivações maldosas, ou de manhas de negociação. Infelizmente, diz-nos uma escaldada experiência que resultam demasiadas vezes (com as excepções que sempre há) de impreparação e ignorância excessivas, e que mal se distinguem das do meio ambiente. É ingenuidade supor que as nossas associações empresariais ou os nossos sindicatos têm o capital exigível de informação e experiência (de criatividade nem vale a pena falar). Pelo contrário: vale aí uma variante epistémica do teorema de Olson - têm em regra muito menos capital do que muitos dos seus associados, e se precisamos de dados e juízos de participante, o melhor é dirigirmo-nos directamente a algum destes, que por muito modesto que seja, nos há-de dar contribuição bem mais interessante. Associações há que, quando muito apertadas com pedidos de informação e juízos, e não podendo mais furtar-se a mostrar algum serviço - oferecem documentos das congéneres francesas ! A ironia chega a ser deslocada, porque o problema é dos mais graves entre os muitos problemas da gestão das nossas políticas sociais. O Estado sabe pouco: mas neste ambiente, com quem há-de aprender ? É claro que, se as associações de interesses só acordam da mais peca modorra de passividade e inépcia, e só começam a estudar assuntos que pertencem ao âmago mesmo dos seus objectos sociais (e em que deviam ser activíssimas a importunar governantes e legisladores com iniciativas, propostas, dossiers de estudos, seminários), quando do céu da política lhes chove o granizo das perguntas - nenhum prazo de consultas lhes bastará, nem os de duas e três vidas do Direito antigo.

[29] O perigo de corrupção terá de ser ponderado. Não havendo seguranças institucionais, poderiam repetir-se os escândalos do deferimento tácito administrativo...

[30] Saudável excepção formal foi a recente publicação das actas da comissão redactora do novo Código de Valores Mobiliários; infelizmente apenas formal, porque o conteúdo informativo das actas é escassíssimo. Em todo o caso, exemplo muito melhor do que o negativo mais comum.

[31] Espíritos amargamente positivos poderão em todo o caso perguntar se será prudente, depois de deixar certos indíviduos fazer as leis, ainda os deixar comentá-las a título oficial. Os modelos têm sempre esse ponto fraco - as condições de aplicação.

[32] A periodicidade dos updates do US Code é semestral, mas nas condições portuguesas será conveniente um intervalo não superior a dois meses.

[33] A Comissão poderá deparar com cepticismos, neste ponto como em todos os similares. Não faltará quem os considere secundários, ou até ridículos. Mas são decisivos - no Direito e nas leis também: haveriam de ser excepções ? Não se pode sublinhar demasiado a importância da representação gráfica para a jurisprudência. Todas as grandes transformações do Direito europeu tiveram subjacentes revoluções na representação gráfica e no modo de comunicar. Nem é preciso aludir à monografia savignyana, ou à dissertação humanista, ou à passagem da glosa ao comentário, ou ao mos gallicus, ou ao estilo de Pothier, ou à invenção da técnica codificatória moderna pelos iluministas, fruto de tudo isso: basta recordar a chaveta de Ramus. A chaveta, como tudo o mais, teve um inventor, que parece ter sido o grande humanista francês Pierre de la Ramée ou Petrus Ramus, que cultivou com igual fama a filosofia, a lógica, a teologia, a escriturística e a edição crítica de autores clássicos, e arranjou tempo - antes de perecer assassinado na noite de São Bartolomeu - para dedicar também alguma atenção ao Direito romano. La Ramée aplicou a chaveta à organização gráfica de quadros que apresentavam o conteúdo do Digesto, bem como as suas relações de graus de generalidade e de prioridade lógica. Desdobráveis de aspecto assaz moderno, com esse estendal de chavetas, permitiam ver, pela primeira vez de modo síncrono, todos os títulos, divisões, etc., do Digesto. Essa visualização permitiu grandes progressos na apreensão intelectual e na sistematização dos materiais do Direito romano - não porque os pósteros fossem mais inteligentes que Bártolo ou Baldo - mas porque tinham as chavetas, esse princípio humilde dos grafos e de tanta outra coisa que hoje permite representar com comodidade as mais complexas relações. Dos incunábulos de La Ramée a chaveta passou depois para a matemática, e desta para a zoologia; não sendo fácil imaginar o trabalho dos primeiros Lineus sem esse precioso instrumento, de que Leibniz, que sabia muito bem de tudo isso, fez um rasgado elogio. Ainda hoje o jurista comum, tão avesso a inovações post-quinhentistas, utiliza a chaveta como instrumento fundamental de representação gráfica de relações. A história do Direito continental teria sido muito diferente sem a chaveta. (Um historiador escreveu que o Direito continental se separou do common law por usar a chaveta, que os juristas ingleses não importaram, e que só entrou em Inglaterra pela mão dos matemáticos e dos zoólogos. A culpa dos defeitos do Direito continental, porém, não é da chaveta: é da romanização cesarista dos Estados do sul, com a sua pseudo-racionalidade; como de resto o mesmo autor sublinha, absolvendo a prestadia sinalefa). - O US Code é uma espécie de chaveta múltipla, que permite visualizar de modo quase-síncrono o conjunto das leis federais.

[34] Não haverá muitos volumes, se o formato e grafismo forem análogos aos do Código federal norte-americano. Tem este cinquenta volumes, um por cada título do sistema; mas a compilação total das leis e decretos-leis em vigor na nossa ordem jurídica caberia, supomos, em três desses volumes, ou menos ainda (e o formato americano é inferior ao de muitas das nossas edições correntes de códigos.. . ). A comparação de espaço, peso, custo e manuseabilidade com qualquer arquivo vivo da 1ª série do Diário da República será absolutamente surpreendente.

[35] Chega a ser irrisório que o legislador não faça esta operação. Fazem-na os compiladores particulares, com as suas prestimosas edições de Códigos & Legislação Complementar. Chega-se ao ponto de deixar avulsas, por exemplo, leis de pequena extensão que simplesmente ajustam normas anteriores a novos contextos tecnológicos, ou a necessidades especiais. É perfeito absurdo que haja legislação extravagante sobre matérias como documentos, prova, certidões e registos ( e que haja até legislação extravagante à legislação extravagante - em dois graus, se não em n graus -, normas que especializam em textos avulsos outras normas que por sua vez constam já de textos avulsos, e que especializam normas de codificações dessas matérias). Há até normas extravagantes de âmbito de aplicação tão geral como o das normas de Códigos que modificam - e de importância não menor; foi o que aconteceu há pouco com a lei dos documentos eléctrónicos e da assinatura digital.

[36] Os projectos de leis de consolidação (Bills of Consolidation ou Consolidation Bills) são enviados para apreciação a um Comité especializado, o Joint Select Committee on Consolidation Bills, composto por 24 membros, metade dos quais lordes e metade comuns, sendo o presidente habitualmente um membro da Câmara dos Lordes. Cabe ao Comité certificar que o projecto consiste em pura consolidação, ou, quando o não seja, que se confina dentro dos limites definidos pelo Consolidation of Enactments (Procedure) Act de 1949, que modificou a prática de consolidação estrita até então em vigor, permitindo certas correcções menores, tais como “resolving ambiguities, removing doubts, bringing obsolete provisions into conformity with modern practice, or removing unnecessary provisions or anomalies”. O Consolidation Bill pode também, nos termos do mesmo Act, revogar estatutos “obsolete, spent, unnecessary or superseded”. Apreciado o projecto, o Comité envia relatório às duas câmaras, em que certifica que a consolidação se faz nos termos da lei. O carácter formal da purga legislativa permite ao Parlamento aprovar o Bill sem discussão. Como informa um comentador, “there is no debate on the merits of the particular legislation and only points concerned with the actual alterations that have been made can be raised. In practice this very rarely happens” (Michael Zander, The Law-Making Process, 4^thed. London 1994, 67). Antes do Law Commissions Act de 1965, as iniciativas de consolidação eram deixadas à inspiração dos redactores do Parlamento. O Act de 1965 criou em Inglaterra e na Escócia duas comissões, constituídas por cinco juristas, nomeados pelo Lord Chancellor no caso da inglesa, e pelo Secretary of State for Scotland e pelo Lord Advocate no caso da escocesa. (Desconhecemos a repercussão que a recente reforma constitucional para a Escócia possa ter tido no estatuto da comissão escocesa). No que toca aos procedimentos de consolidação, que exclusivamente nos interessam, o modelo inglês combina agora estes dois órgãos, a Law Commission e o Joint Committee parlamentar. As mudanças afectaram, porém, somente a iniciativa e preparação dos projectos de Bills of Consolidation; o modo de aprovação e a natureza das leis são os mesmos. O modelo inglês foi colhido nas Law Commissions estaduais norte-americanas, que tiveram o seu primeiro exemplo nos anos trinta, no Estado de Nova Iorque (New York Law Revision Commission, criada em 1934), e cuja ideia remonta a um ensaio publicado por Benjamin Cardozo na Harvard Law Review, em 1921. Para outras informações sobre os procedimentos de consolidação em Inglaterra, v. por todos o excelente livro de Zander, cit.

[37] Lembramo-nos de que em 1966 foi ainda um escândalo que o Código Civil não subisse ao Parlamento: mas não tivemos eco algum de escândalo, depois de 1974, quando não foram ao Parlamento o Código das Sociedades, o Código dos Valores Mobiliários, as leis da banca e dos seguros, múltiplas reformas do Código de Processo Civil, leis de arrendamento urbano, leis de assistência e pensões, etc. etc., e - justos céus ! - o Código Penal e o de Processo Penal. E havia ainda em 1966 a consciência clara de que a questão não tinha que ver só com regimes políticos, ou opiniões filosóficas sobre parlamentos de tipo partidário. Muitas pessoas que partilhavam do espírito antiparlamentar do regime compreendiam perfeitamente a necessidade de que o processo legislativo se não confinasse aos gabinetes da administração central e dos seus colaboradores, por muito qualificados que fossem. (E como eram qualificados, nesse tempo!)

[39] Não haveria decerto muito que expurgar das leis da Assembleia da República; o problema suscita-se sobretudo quanto aos decretos-leis.

A.

Tópicos para um programa de reflexão

sobre o processo legislativo

Questões institucionais

Hearings e informação pública

Processo de reforma

Vacatio legis