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Comissão da Simplificação Legislativa
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Programa de Actividades
Lisboa, Julho de 2001
1. Enquadramento
A Comissão para a Simplificação Legislativa foi criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2001, de 9 de Março.
Nos termos da Resolução compete à Comissão, em articulação com os vários Ministérios:
q identificar áreas da legislação existente que devem ser objecto de intervenção, elaborar estudos e emitir recomendações com vista à simplificação e melhoria da qualidade da legislação e regulamentação;
q analisar e propor medidas que visem a maior acessibilidade da legislação, designadamente através da consolidação, compilação ou codificação;
q analisar e apresentar situações em que se justifique a deslegalização ou desregulamentação, incentivando nestas áreas a auto-regulação ou outras formas de actuação;
q estudar os procedimentos legislativos e institucionais vigentes com vista à propositura de novas regras de simplificação, relativamente à produção de novos actos normativos.
Dispõe a Resolução que a Comissão deve preparar e submeter ao Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública um programa de actividades contendo as propostas a elaborar e acções a desenvolver, o correspondente calendário e a metodologia de trabalho, decorridos 30 dias após a sua primeira reunião, que se realizou a 5 de Junho.
O programa de actividades que ora se apresenta elenca as propostas e acções a desenvolver e reflecte já o inventário que a Comissão começou a fazer do trabalho produzido sobre esta matéria, nos Ministérios e outras instituições ou organismos públicos e Universidades, bem como dos trabalhos publicados em revistas de especialidade, nacionais e estrangeiras.
Procedeu-se também ao levantamento das formas que assume a presença do País em reuniões internacionais ou promovidas por organizações internacionais, com incidência no domínio que interessa à Comissão, promovendo e coordenando a acção dos representantes nacionais, de forma a conseguir uma representação coerente e articulada e, simultaneamente, de modo a permitir o conhecimento da prática dos outros Países por elementos da Comissão.
A importância do trabalho da Comissão foi reforçada com a apresentação do Programa de Reforma da Despesa Pública o qual prevê que não sejam aprovadas leis sem a quantificação de encargos a curto prazo e em ano cruzeiro.
A Comissão procurou analisar junto dos Ministérios que nela se
encontram representados quais as medidas e políticas existentes que possam
desde já assegurar os objectivos que justificaram a criação da Comissão, tendo
concluído que os objectivos subjacentes à sua criação têm plena actualidade.
A Comissão procurou igualmente conhecer o estádio em que se encontram
os conhecimentos e a experiência cientifica e universitária nacionais, no
domínio dos estudos de impacto económico de novas normas.
A Comissão propõe-se analisar o estado actual da produção legislativa
e regulamentar no nosso País, no que respeita à sua conformidade com padrões
definidos de simplificação e qualidade, identificando, através dos Ministérios
nela representados, as áreas do ordenamento jurídico que justifiquem maior
necessidade de intervenção, e construindo uma tabela de indicadores de qualidade
e simplicidade das normas que se propõe definir e aplicar progressivamente.
Estão já em curso estas duas iniciativas.
Importará igualmente identificar, na medida do possível,
a origem da produção normativa, com vista nomeadamente a identificar os alvos
de acções de formação, e ainda analisar as medidas de simplificação legislativa
tomadas nos últimos anos visando determinar
os seus resultados e respectivas causas.
A Comissão propõe-se conhecer, e dar a conhecer, nos seus traços
fundamentais, as grandes orientações que nos Países mais significativos da
União Europeia e nos Estado Unidos, vêm sendo tomadas com vista a promover
a simplificação e a qualidade da produção normativa.
A Comissão analisará em especial os resultados positivos ou negativos
de algumas dessas orientações já postas em prática, de modo a avaliar o interesse
na sua transposição para o nosso País.
Um dos temas fulcrais do trabalho da Comissão é a determinação do modelo de avaliação do impacto das normas jurídicas[1]. Embora haja vários sistemas de avaliação aplicados em diversos Países e já tenham sido apresentadas propostas de fichas de avaliação do impacto das normas jurídicas entre nós [2], considera a Comissão que, previamente à apresentação de uma proposta, deverá proceder-se à realização de dois estudos de avaliação do impacto, o primeiro dos quais sobre as alterações ao Código da Estrada, actualmente em suspenso, e o segundo sobre determinadas alterações previstas para o Código de Procedimento Administrativo.
Para a concretização destes estudos propõe-se a celebração de um protocolo com a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa.
Paralelamente prosseguirá a Comissão,
em articulação com os resultados do Grupo Mandelkern, a análise das condições
em que poderia ser instituído entre nós o estudo de impacto como elemento
indispensável à discussão e aprovação de certos diplomas normativos.
5.1.
Os trabalhos a desenvolver pela Comissão devem ter em
conta a experiência e as metodologias utilizadas noutros Países em particular
naqueles que aprovaram programas sobre simplificação e qualidade das normas
há mais tempo e com resultados mais visíveis, e dentre estes,
aqueles que têm maior afinidade com o nosso sistema jurídico, particularmente
os Estados membros da União Europeia, que, tal como Portugal, têm o problema
de transposição das directivas comunitárias.
Assim, tendo em conta o trabalho desenvolvido no Reino
Unido e na Itália, designadamente ao nível da avaliação do impacto das normas,
considera-se de toda a utilidade programar uma reunião com técnicos destes
Países. Propõe-se que as reuniões se realizem em finais de Setembro do corrente
ano, convidando, Luigi Carbone e Giulia Tiberi do Nucleo
per la semplificazione delle norme e
delle procedure de Itália, e Phil Owen e Church Collins do Regulatory Impact Unit do Reino Unido.
5.2.
O Presidente da Comissão já reuniu com a Dr.ª Marta
Tavares de Almeida, Directora da Revista Legislação e Coordenadora do Curso
da Feitura das Leis do INA, com o Dr. João Ramos do Gabinete do Presidente
da Assembleia da República, com o Eng. Rui Gomes do IAPMEI e com a Eng. Virgínia
Barreto da Direcção-Geral da Indústria. Considera a Comissão que se deve manter
um diálogo constante com estas individualidades, quer pelo seu envolvimento
pessoal quer institucional, em áreas que constituem atribuições da Comissão.
Dada a importância da divulgação dos trabalhos preparatórios do procedimento legislativo e da acessibilidade da legislação em vigor, entende a Comissão que deve reunir com a direcção e funcionários da Imprensa-Nacional, Casa da Moeda e com os técnicos responsáveis pela Digesto.
Podendo vir a revelar-se necessário rever procedimentos de produção de dados estatísticos primários e de dados de controle, para os fins específicos das análises de política legislativa, considera-se conveniente estabelecer desde já também contactos com o INE e outras autoridades e serviços com competência subsidiária na área estatística.
A Comissão de Análise e Sistematização da Legislação Laboral iniciou os seus trabalhos no início do corrente ano e a experiência e a metodologia adoptada poderão ser úteis para os trabalhos da Comissão, em particular quanto à opção relativamente à codificação, compilação ou consolidação e ainda quanto à metodologia de trabalhos, pelo que a Comissão considera dever-se encontrar formas de articulação.
Considerando a necessidade de audição das várias instituições nacionais que participam no procedimento legislativo e, simultaneamente, de as sensibilizar, bem como ao público em geral, para a importância desta questão propõe-se a realização de uma reunião pública de divulgação das propostas intercalares que a Comissão entenda dever apresentar.
Entende a Comissão que teria todo o
interesse a realização de uma sessão pública de divulgação do relatório final
no mês de Maio de 2002.
6. Acompanhamento
e Avaliação dos diversos Grupos de Trabalho sobre Simplificação e Qualidade
na Legislação, em que o País se encontra representado no estrangeiro
A representação de Portugal em diferentes grupos de trabalho
internacionais, ou promovidos por organismos internacionais, sobre a questão
da simplificação e da qualidade legislativa deve ser coordenada pela Comissão
e, sempre que possível, a participação deve ser assegurada por elementos desta,
de forma a permitir uma participação coerente, uma avaliação sistemática e sobretudo uma centralização da informação
relativa a esta matéria.
Destaca-se neste capítulo o acompanhamento dos trabalhos
do Grupo Mandelkern (cujo mandato expira no final
deste ano), as reuniões dos Directores da Regulamentação - Directors of Better Regulation Meeting – (grupo de trabalho ad-hoc
que reúne semestralmente) e as reuniões
da OCDE on Regulatory Reform.
No âmbito da União Europeia,
importa assegurar o acompanhamento
das reuniões do Grupo Best (que
anteriormente era assegurado pelo IAPMEI e pela Direcção-Geral da Indústria,
tendo o IAPMEI considerado que era mais pertinente que o acompanhamento deste
trabalho fosse feito por um elemento da Comissão e, naturalmente, pela DGI)
e do Grupo SLIM, criado no âmbito do Comité Consultivo do Mercado Interno
da Comissão Europeia.
Um das preocupações fundamentais da Comissão é a de procurar garantir a formação, particularmente de quem já trabalha no procedimento legislativo e, mais generalizadamente, dos estudantes de Direito, de forma a permitir a assimilação e o cumprimento das medidas que vier a propor para serem adoptadas. Assim, a Comissão considera fundamental:
q sensibilizar as Faculdades de Direito, o Centro de Estudos Judiciários e a Ordem dos Advogados para a importância de facultarem formação específica no domínio da redacção e avaliação das leis;
q estudar a inclusão no Curso da Feitura das Leis, em articulação com o INA, de novas áreas, designadamente a avaliação do impacto regulamentar e, após a aprovação de um modelo, deverá programar-se a realização de cursos que permitam a formação ampla dos funcionários que trabalham no procedimento legislativo;
q
promover a formação de redactores de lei,
conjugando a frequência de formação específica com a experiência na área.
Há uma enorme variedade de estudos e trabalhos produzidos sobre esta questão, mesmo entre nós, particularmente em organismos públicos e nas universidades, e que são, com frequência, conhecidos apenas por um universo limitado de pessoas.
Da inexistência de um registo bibliográfico, com aqueles estudos e trabalhos, nacionais e estrangeiros, decorre uma perda de conhecimentos e de experiências que empobrece significativamente os estudos e debates sobre esta matéria, pelo que a Comissão se propõe efectuar o seu levantamento, e divulgá-lo através do sítio. O levantamento incidirá particularmente em relatórios produzidos no âmbito da participação em reuniões internacionais, nas universidades, e em trabalhos publicados em revistas da especialidade, nacionais e estrangeiras.
A Comissão propõe-se anexar ao Relatório
final um anexo bibliográfico com o produto desta recolha e tratamento de textos.
9. Divulgação dos trabalhos
9.1.
Propõe-se a criação de um sítio da Comissão, cujo endereço
seja divulgado em órgãos de comunicação social e revistas de especialidade,
que permita a divulgação sistemática dos trabalhos da Comissão e a recepção
de críticas, quer quanto a estes, quer quanto à produção legislativa, já publicada
ou em preparação.
9.2. Os
trabalhos da Comissão serão divulgados em revistas da especialidade e procurar-se-á
garantir a publicação em revistas nacionais de trabalhos relevantes publicados
no estrangeiro sobre questões do âmbito da Comissão.
9.3. Poderão
ser tomadas iniciativas de divulgação junto da comunicação Social sempre que
tal forma de divulgação seja julgada conveniente para o bom progresso dos
trabalhos.
9.4. Encara-se
a possibilidade de organização de um Colóquio promovido conjuntamente com
a Ordem dos Advogados e com a FLAD
9.5. Prevê-se
também a organização de um Colóquio promovido conjuntamente com instituições
universitárias que se revelem interessadas nestes domínios.
10.2. Preconiza-se
a organização conjunta com a Comissão de Análise e Sistematização da Legislação
Laboral, de um encontro de reflexão sobre modelos de sistematização legislativa,
com a participação de peritos oriundos de Países representativos dos vários
modelos possíveis (a eventual organização deste encontro está a ser
ponderada por esta Comissão)
10.3. Dado
que a necessidade de simplificação e qualidade normativa incide também sobre
normas provenientes dos orgãos das Regiões Autónomas com competência legislativa
e regulamentar, a Comissão procurará estabelecer os necessários contactos
com os Governos Regionais, facultando-lhes a informação necessária sobre as
técnicas que poderão ser empregues neste domínio e propondo iniciativas que
possam ser tomadas conjuntamente com a Administração Regional.
11.1. O
objectivo final da Comissão consistirá em reflectir criticamente sobre todas
e cada uma das principais medidas de simplificação legislativa e regulamentar,
e de melhoria de qualidade, que face à experiência passada nacional, e à experiência
estrangeira, se mostrem capazes de conduzir aos resultados pretendidos.
Essa reflexão deverá permitir avaliar os benefícios e os custos
ou riscos de cada uma das propostas, enunciar as condições da sua viabilidade
e o seu impacto estratégico, tendo em conta em especial o movimento convergente
que na União Europeia outros Países procuram desenvolver com o mesmo objectivo.
Os grandes capítulos onde se inscreverão as medidas a analisar
seriam:
a) Simplificação,
correcção e clareza na redacção das normas e acesso público ao seu conteúdo;
b) Simplificação
e sistematização do conjunto - compilações,
colectâneas, codificações, revisão e purga;
c) Análise
da aplicação das normas, elaboração de estudos de impacto e análise de alternativas;
d) Consideração
das estruturas orgânicas e procedimentais necessárias para acompanhar e garantir
simplificação e qualidade normativa;
e) Garantia
de eficácia e transparência da audição e consulta no processo de produção
de normas;
f) Deslegalização,
desregulamentação e outras propostas de reformulação do tecido normativo.
11.2. Dado que está em curso a revisão do Código de Procedimento Administrativo a Comissão pondera apresentar sugestões quanto ao procedimento regulamentar, a incluir no futuro texto, designadamente quanto à falta de transparência.
11.3.
Admite-se a possibilidade de, ao fim de um período de 4/6 meses a Comissão
elaborar um primeiro documento com o objectivo de autonomizar determinadas
medidas que entenda poder e dever desde já submeter à consideração do Governo,
a título intercalar.
A Comissão procurará condensar as suas recomendações e propostas
num Relatório final, acompanhado de um sumário com a síntese das conclusões
a que chegou.
Lisboa,
4 de Julho de 2001
O Presidente
Robin de Andrade