Indicadores de simplificação legislativa

Indicadores de simplificação legislativa

As propostas formuladas no presente texto visam apenas elencar um conjunto de indicadores concretos e facilmente quantificáveis para avaliar a qualidade da legislação produzida e publicada diariamente no Jornal Oficial.

O cumprimento, por parte do legislador, dos critérios sugeridos contribuiria para melhorar a qualidade da legislação e garantir que esta é efectivamente conhecida pelos destinatários. Assim, apesar de estes indicadores não constituirem uma reforma global do processo legislativo, têm a vantagem de ser de aplicação simples e rápida, não requerendo quaisquer meios adicionais.

Refira-se, aliás, que os critérios propostos não constituem uma inovação. Trata-se apenas de elencar, de forma sistemática e quantificada, regras que já constam, actualmente, da Lei Formulário, aprovada pela Lei nº 74/98, de 11 de Novembro, do artigo 22º do Regimento do Conselho de Ministros, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 3/2000, de 13 de Janeiro, bem como da Deliberação do Conselho de Ministros nº 15/89, de 8 de Fevereiro, que aprovou os princípios que regulam a elaboração de projectos de actos normativos.

A produção legislativa deveria, por isso, observar os seguintes indicadores:

I. Quanto ao conteúdo dos diplomas:

1. Os preceitos que revoguem ou modifiquem preceitos de outros diplomas devem identificar expressamente os artigos revogados ou alterados.

2. As revogações devem ser expressas e devem constar de uma norma revogatória autónoma, com a respectiva epígrafe, evitando-se "revogações de sistema" e revogações tácitas, que são fonte de grande incerteza no ordenamento jurídico. Quando não seja possível indicar expressamente todos os diplomas revogados, pode optar-se por um elenco exemplificativo.

3. A norma revogatória deve também esclarecer expressamente quais as consequências para os diplomas (nomeadamente infra-legais) que regulamentam o diploma revogado. De acordo com a regra geral, os diplomas regulamentares caducam com a entrada em vigor do novo diploma, pelo que o legislador deve indicar expressamente que aqueles subsistem, caso pretenda que assim seja.

4. Sempre que num diploma sejam mencionados outros diplomas, a primeira referência aos mesmos deve ser acompanhada da respectiva identificação completa, incluindo a data da publicação e todas as alterações que tenha sofrido, ou apenas a data da republicação integral, se esta tiver ocorrido entretanto.

5. As remissões para preceitos do mesmo ou de outros diplomas devem ser claras e completas, não deixando margem para dúvidas ao intérprete.

6. Deve-se evitar a utilização de conceitos ambíguos ou equívocos que dificultem a interpretação e aplicação das normas, devendo empregar-se sempre uma palavra ou expressão no mesmo sentido ao longo de todo o diploma. Quando se justifique, devido ao carácter técnico do diploma, sugere-se a introdução de artigos que contenham as definições dos conceitos usados.

7. Deve-se evitar a utilização de expressões em língua estrangeira, e, quando não exista tradução satisfatória, deve-se escrever essas expressões sempre em itálico.

8. Deve-se evitar ainda a utilização de siglas e, quando as mesmas tenham de ser usadas, deve-se indicar o seu significado por extenso da primeira vez que são referidas.

9. As entidades responsáveis devem garantir certa estabilidade da legislação, evitando a introdução de alterações demasiado frequentes, excepto quando as mesmas resultem de alterações supervenientes de facto que tornem absolutamente necessário modificar os diplomas, devendo esses factos constar do Preâmbulo. Quando tal não ocorra, não devem ser introduzidas alterações antes de decorrido um ano sobre a aprovação do diploma.

10. Nas matérias em que existam códigos, deve-se evitar a produção de legislação avulsa e todas as alterações devem ser introduzidas no código, no lugar próprio, alterando ou aditando artigos. Quando tal seja impossível, o código deve indicar a legislação avulsa que existe sobre cada matéria.

11. O legislador deve cumprir escrupulosamente as regras legais sobre rectificações constantes do artigo 5º da Lei Formulário, quer quanto ao prazo - sessenta dias a contar do texto rectificando, quer quanto ao conteúdo. As rectificações só são admissíveis, nos termos daquele preceito, para correcção de erros materiais provenientes de divergências entre o texto original e o texto impresso.

12. Os diplomas que façam interpretação autêntica de preceitos de outros diplomas devem respeitar as características da figura e não procurar introduzir alterações que produzam, por essa via, efeitos retroactivos, pondo em causa a certeza e segurança jurídicas.

II. Quanto à publicação e entrada em vigor dos diplomas:

13. Deve-se evitar a supressão do prazo geral de vacatio legis (cinco dias, nos termos do artigo 2º, nº 2, da Lei Formulário) e, de preferência, ampliá-lo. Quando um diploma suprimir a vacatio legis, essa opção deve ser devidamente justificada no Preâmbulo ou na Exposição de Motivos, não podendo nunca a entrada em vigor do diploma ocorrer no próprio dia da publicação ou em data anterior.

14. Deve-se proceder à republicação em anexo dos diplomas que sejam objecto de um número significativo de alterações - mais de 20% do articulado do diploma ou alteração de mais de 10 preceitos. A republicação deve ser efectuada sempre que sejam introduzidas alterações por diplomas sucessivos que atinjam aqueles valores acumulados ou, independentemente desses valores, existam mais do que três diplomas sucessivos.

Neste contexto, seria aconselhável, por exemplo, a republicação imediata de forma consolidada de toda a legislação fiscal e também, por exemplo, da legislação sobre funcionalismo público.

15. Deve-se evitar situações de dúvida quanto à entrada em vigor dos diplomas, v.g. não remetendo para ulterior regulamentação, cuja elaboração não é, posteriormente, publicitada. Uma solução possível passaria pela publicação, na I série do Diário da República, de um aviso quanto à entrada em vigor desta regulamentação, que seria, depois, publicada na II série do Diário da República.

Aplicando os indicadores de simplificação legislativa

Apreciação de diplomas publicados após 01.11.2001 tendo em conta os indicadores acima mencionados de (1 a 15)

A Comissão para a Simplificação Legislativa elencou um conjunto de indicadores de simplificação legislativa, concretos e facilmente quantificáveis, para avaliar a qualidade da legislação produzida e publicada diariamente no Diário da República.

Os Indicadores de Simplificação Legislativa foram publicados no sítio da Comissão na Internet e foram divulgados, por carta, que foi enviada pelo seu Presidente a todos os Ministros, Secretários de Estado e ainda ao Presidente da Assembleia da República.

Nessa carta anunciava-se igualmente a intenção de aplicar esses indicadores aos diplomas legais publicados após 1 de Novembro do ano transacto, no sentido de determinar, por essa análise directa, em que medida os indicadores de simplificação em vigor estão a ser observados e em que medida os mesmos carecem de revisão.

Assim, entre 1 de Novembro e 31 de Dezembro de 2001, foram publicados em Diário da República e analisados pela Comissão 65 diplomas legais. Destes diplomas, 4 correspondem a leis aprovadas pela Assembleia da República. De referir aqui que se destaca, negativamente, pelo incumprimento de quase todos os indicadores de simplificação legislativa, a Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2002.

A leitura do quadro referente à avaliação do conjunto destes diplomas é feita de forma quase automática pois o incumprimento verifica-se sistematicamente nos mesmos indicadores.

Verifica-se o cumprimento generalizado dos três primeiros indicadores que têm a ver, de forma sucinta, com a norma revogatória. Já relativamente ao indicador n.º 4 , que dispõe que a primeira menção a outros diplomas deve ser feita de forma completa, incluindo a data de publicação e todas as alterações que tenha sofrido, ou apenas a data de republicação integral se esta tiver ocorrido entretanto, verificou-se o seu incumprimento em 13 diplomas.

Relativamente ao indicador n.º 5, que prevê que as remissões para preceitos do mesmo ou de outros diplomas devem ser claras e completas, verificaram-se 7 situações de incumprimento. Quanto aos indicadores 6, 7 e 8 que se prendem com a não utilização de conceitos ambíguos, em língua estrangeira ou de siglas, verifica-se, em regra, o seu cumprimento.

O indicador 9 que tem a ver com a garantia de certa estabilidade da legislação, não foi respeitado 12 vezes. Dada a tentativa de concretização e quantificação que foi feita pela Comissão, isto significa que em 12 dos 65 diplomas analisados, foram alterados ou revogados preceitos aprovados há menos de um ano. (Neste ponto ver por todos a Lei n.º 108/2001, que introduz mais uma alteração ao Código Penal, que só em 2001 já tinha sofrido 5 alterações). Quando aplicável, verifica-se um cumprimento generalizado do indicador 10, no sentido de evitar a publicação de legislação avulsa sempre que existem códigos.

As restantes situações de incumprimento sistemático verificaram-se nos indicadores 13 e 14, relativos à publicação e entrada em vigor dos diplomas. Quanto ao primeiro, que se prende com o respeito pelo prazo geral de vacatio legis, verificaram-se 19 situações de incumprimento e, quanto ao segundo, dever de republicação de diplomas que sejam objecto de um número significativo de alterações, verificaram-se 9 situações de incumprimento.

Finalmente verificaram-se 4 situações de incumprimento do indicador 15, que se prende com existência de situações de dúvida quanto à entrada em vigor dos diplomas.

O resultado desta avaliação, embora tenha sido feita num período curto de tempo e incidindo apenas sobre os diplomas legais publicados neste período, poderá ser tomada como um exemplo significativo da produção legislativa actual, confirmando a inobservância de alguns dos indicadores, apesar de estes corresponderem a normas que se encontram em vigor, e de não envolverem a adopção de quaisquer novos padrões de qualidade. Se alguns destes indicadores revelam deficiências de ordem sobretudo formal outros revelam deficiências a outro nível, particularmente mais graves, designadamente a falta de estabilidade legislativa, a supressão da vacatio legis e as dúvidas quanto à entrada em vigor dos diplomas.