A Simplificação legislativa na União Europeia e noutros Países

1 - Grupo Consultivo sobre qualidade regulamentar

O Conselho Europeu de Lisboa, realizado em 23 e 24 de Março de 2000, apelava, nas conclusões da Presidência:

"à Comissão, ao Conselho e aos Estados-membros, que, em conformidade com as respectivas competências, estabeleçam até 2001 uma estratégia de acção coordenada mais aprofundada a fim de simplificar o ambiente regulamentar, incluindo o desempenho da administração pública, tanto a nível nacional como comunitário. Essa estratégia deverá incluir a identificação de espaços em que sejam necessárias novas acções por parte dos Estados-membros destinadas a racionalizar a transposição da legislação comunitária para o direito nacional".

Os Ministros Europeus da Função Pública e da Administração, reunidos em Estrasburgo, a 7 de Novembro de 2000, aprovaram uma Resolução sobre a Qualidade Regulamentar no seio da União Europeia. Esta Resolução cria "um grupo consultivo de alto nível, composto de peritos da regulamentação dos Estados-membros e da União Europeia, encarregado de participar activamente na elaboração da estratégia coordenada relativa às questões da qualidade regulamentar". A Resolução prevê que o grupo possa associar, no respeito dos procedimentos nacionais aplicáveis e em função dos assuntos abordados, representantes dos Parlamentos.

A Resolução fixa quatro pistas a explorar pelo grupo consultivo:

- sistematização dos estudos de impacto;

- transparência dos processos de participação no processo de elaboração legislativa;

- simplificação dos textos adoptados e

- generalização da codificação.

O grupo consultivo, presidido por M. Dieudonné Mandelkern, representante da França, decidiu que os trabalhos se iniciariam com a resposta a um inquérito que permitiria conhecer, nesta matéria, a situação nos vários Estados-membros. Posteriormente seriam elaborados relatórios e propostas sobre os temas constantes da Resolução pelos representantes dos Estados que tivessem mais experiência.

Foi ainda decidido aditar mais um tema ao conjunto de pistas constantes da Resolução relativo a estruturas ou unidades orgânicas com competências no domínio da simplificação legislativa.

Na reunião, realizada em Paris a 26 e 27 de Fevereiro, foi aprovado um relatório inicial do grupo (que adoptou o nome do seu Presidente) para ser apresentado no Conselho do Mercado Interno e, posteriormente, no Conselho de Estocolmo.

Entre as recomendações apresentadas destacam-se as seguintes:

- a simplificação deve tornar-se uma prática geral no comportamento dos Estados-membros e das instituições europeias;

- o estabelecimento de um programa de simplificação permanente da regulamentação europeia existente -"SimReg" - com resultados mensuráveis, alargada a toda a regulamentação europeia;

- a consolidação e codificação da regulamentação devem ser prosseguidas, quer ao nível da União Europeia quer ao nível dos Estados-membros, de acordo com os princípios legais aplicáveis;

- o reforço do diálogo entre a Comissão, as partes interessadas e os Estados-membros numa fase inicial são importantes para assegurar que todas as consequências relevantes são analisadas antes de uma proposta ser formalmente considerada pelos órgãos legislativos competentes;

- a avaliação do impacto da regulamentação é um processo permanente que acompanha e precede as opções políticas relevantes;

- a ponderação sistemática de alternativas à regulamentação; - a aplicação de métodos de melhor regulamentação requer o envolvimento de estruturas orgânicas com um adequado nível de autonomia e com equidistância relativamente às entidades produtoras de regulamentação.

As conclusões da presidência do Conselho de Estocolmo acolheram, de forma sintética, as recomendações formuladas pelo grupo consultivo (ver em particular os n. 17 e 23 das Conclusões em http://www.eu2001.se/static/pdf/conclusions/conclusions_pt.PDF

De destacar ainda o relevo que lhe foi conferido no relatório apresentado pela Comissão ao Conselho de Estocolmo - Rapport intérimaire de la Comission: Améliorer et simplifier l'environnement réglementaire" (7253/01) - http://www.eu2001.se/static/pdf/conclusions/annex_fr.PDF

Após o Conselho de Estocolmo o grupo prosseguiu os seus trabalhos com vista à preparação de um relatório final, que para além dos temas já analisados incide, igualmente, sobre a possível articulação entre as estruturas existentes a nível nacional e comunitário e a definição de um método comum de avaliação da qualidade da regulamentação. O relatório final aprovado no passado dia 13 de Novembro, em Paris, que inclui um plano de acção detalhado dirigido aos Estados-Membros e às instituições comunitárias, que foi apreciado no Conselho Europeu de Laeken, tendo as conclusões da Presidência acolhido favoravelmente as suas conclusões (v. pontos 4 e 61).

2 - A situação nos diferentes Estados-membros, tendo em conta as respostas fornecidas ao inquérito produzido pelo grupo consultivo (2000)

Na última década, um conjunto de relatórios publicados pela OCDE e por instituições europeias, evidencia que o grande volume de legislação existente nos vários Estados-membros da UE representa um fardo pesado para os cidadãos, as empresas e a Administração Pública.

As respostas ao questionário produzido no âmbito do grupo consultivo - Grupo Mandelkern - demonstram que todos os Estados-membros reconhecem, actualmente, a importância de encontrar soluções para reduzir o volume da legislação produzida, aumentar a qualidade da legislação que vão produzindo, bem como a sua acessibilidade.

A maioria do Estados membros já adoptou medidas concretas, muitas das quais, tendo em conta as recomendações e os trabalhos da OCDE bem como das instituições comunitárias.

A abordagem, a estratégia e os instrumentos utilizados diferem de país para país, em particular porque nalguns casos o impulso e o enfoque principal é a modernização da Administração Pública, noutros, o impulso fundamental é a reforma económica. Independentemente da diferença de abordagens e instrumentos utilizados, um conjunto de princípios é comum, e orienta este trabalho de reforma:

- acessibilidade, responsabilidade, eficiência, necessidade, proporcionalidade, simplicidade, objectividade e transparência.

A diferente abordagem condiciona desde logo o tipo de estrutura escolhido em casa Estado-membro. Assim, os Estados cujo enfoque é sobretudo a reforma económica têm mais tendência a criar estruturas dependentes do Ministério da Economia, aqueles que fazem uma abordagem mais pela modernização da Administração Pública tendem a criar estruturas dependentes do Ministério que tutela a Administração Pública ou mesmo do 1º Ministro.

Com frequência são criadas comissões ou estruturas interministeriais. Nalguns casos procura-se assegurar a participação dos interessados através da criação de grupos de trabalho, painéis de avaliação ou representação em comissões.

De referir ainda que em muitos Estados-membros o Ministério da Justiça, o Conselho de Estado ou os tribunais superiores desempenham também um papel importante na avaliação da qualidade legislativa.

A preocupação dos Estados-membros reflectida neste questionário e a consequente actuação prende-se não apenas com a nova legislação mas também com a existente.

Entre os instrumentos utilizados pelos Estados-membros destacam-se os seguintes:

- Avaliação do impacto regulamentar;

- Aumento da qualidade dos textos, do ponto de vista linguístico e técnico;

- Participação no procedimento legislativo;

- Redução das formalidades e dos custos associados a nova ou a legislação já existente.

As respostas ao inquérito demonstram que aumentar a qualidade da regulamentação e assegurar a sua aceitação e respeito é um processo permanente.

Muitos Estados-membros elaboraram programas ambiciosos de reforma regulamentar, baseados nos trabalhos da OCDE, das instituições comunitárias ou em experiências bem sucedidas noutros países, no entanto, é evidente, que estes programas não produzem os resultados esperados sem um forte apoio político, objectivos e calendários claramente definidos, empenhamento da Administração Pública, envolvimento dos interessados e uma permanente avaliação dos resultados produzidos.

3 - A experiência do Reino Unido

O Programa de Actividades prevê a realização de reuniões com especialistas estrangeiros, pois os trabalhos a desenvolver pela Comissão devem ter em conta a experiência e as metodologias utilizadas, em particular nos Países que aprovaram programas sobre simplificação e qualidade das normas há mais tempo e com resultados mais visíveis. Assim, em cumprimento deste objectivo a Comissão convidou, para participar na reunião de 23 de Outubro de 2001, Phil Wynn Owen, Director do Regulatory Impact Unit do Reino Unido.

Na reunião foi feita uma apresentação em Power Point, estruturada sobre três eixos:

- as estruturas e os instrumentos utilizados;

- a avaliação do impacto regulamentar;

- o trabalho que está a ser desenvolvido quer pelas instâncias comunitárias quer pelo Grupo mandelkern.